En mayo de 2020, en plena Jornada Nacional de Sana Distancia por la pandemia de Covid19, México registró, según cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2,423 homicidios dolosos (un promedio de 78.2 homicidios diarios)[1]. Si bien los homicidios pueden ser multifactoriales, la realidad es que en México gran parte de éstos son consecuencia de la llamada Guerra contra el narco. Guerra iniciada el 11 de diciembre de 2006 cuando fueron enviados 7,000 militares y policías al estado de Michoacán para implementar, el que fuera en ese momento, el operativo antidroga más grande que había presenciado el país. Operativo que resulta relevante no sólo por su magnitud o implicaciones, sino por la importante participación que tuvieron en él las Fuerzas Armadas Mexicanas (FFAA, FA o FAM).

Suele creerse que fue en el sexenio del Presidente Felipe Calderón cuando comenzó la militarización de la seguridad pública, si bien en ese momento se intensificó, la realidad es que el debate sobre la militarización de la seguridad pública del país tiene su origen desde antes. En ese sentido, este trabajo tiene como objetivo analizar el origen de la militarización de la seguridad pública, mediante el análisis de la Acción de Inconstitucionalidad 1/96 (AI 1/96). Dicha acción, fue promovida por 167 diputados de la LVI legislatura en contra la participación de las FAM en tareas de seguridad pública.  La acción fue resuelta por unanimidad del Pleno de la Suprema Corte Justicia de la Nación (SCJN), resolución que calificó como constitucional la presencia de las FAM en labores de seguridad pública, siempre y cuando, estuvieran bajo mando de las autoridades civiles. Desde el punto de vista histórico y jurídico es importante estudiar esta acción de inconstitucionalidad porque es en ella donde por primera vez, en México contemporáneo, se establecen las pautas de actuación de las FFAA en tiempos de paz.

El Congreso Constituyente de 1917 estableció en el artículo 129 de la Constitución que “en tiempos de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”, limitación al poder castrense cuyo origen fue la Constitución de 1857. En la AI 1/96, los legisladores reclamaron la violación a este artículo con base en la incorporación de los titulares de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Marina en el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), pues ello contradecía lo establecido por dicha disposición constitucional. Contrario a lo sostenido por los legisladores, el Pleno de la SCJN resolvió que la limitación al actuar de las FA en tiempos de paz no era absoluta, ya que pueden actuar a petición expresa de las autoridades civiles y subordinadas a estas. En este sentido, para poder entender porqué la Corte resolvió de esa manera y determinar cuáles han sido las implicaciones de la sentencia es necesario, explicar cuál era el contexto del país y de la SCJN al momento en que fue dictada la sentencia a la AI 1/96. Posteriormente analizaré la litis de la acción de inconstitucionalidad, así como sus implicaciones.

Antecedentes y contexto

A inicios de la década de los noventa, la Guerra Fría había terminado y la estrategia de seguridad de Estados Unidos había cambiado. Ya no era su principal preocupación la propagación del comunismo en América Latina, ahora existían nuevas amenazas: 1) terrorismo, 2) narcotráfico, 3) movimientos migratorios, 4) grupos fundamentalistas e 5) inminentes crisis económicas y políticas (Piñeyro, 1998, p. 522). Sin duda el país que había a finales del sexenio de Carlos Salinas y principios del sexenio de Ernesto Zedillo presentaba varías de las amenazas de seguridad para Estados Unidos.

Durante el gobierno de Carlos Salinas se consolidó gran parte del modelo neoliberal en México, uno de los instrumentos para lograrlos fue el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, para algunos la entrada de México al primer mundo. Si bien el Presidente Salinas sostuvo que el TLCAN era únicamente un acuerdo comercial, la realidad es que iba más allá; como condición para la firma del Tratado, hubo acercamientos entre el Pentágono y las Fuerzas Armadas Mexicanas (FAM). Los lazos entre ambas milicias fueron fortalecidos por medio de: 1) aumento de contacto entre los agregados militares de la embajada norteamericana con sus pares de México, 2) reuniones de la Comisión Mexicana-Estadounidense de Defensa Conjunta, 3) interacciones de servicio, 4) asistencia militar con compra de armamento y 5) contacto a través del sistema Interamericano de defensa (Piñeyro, 1998, p. 522).

Los relación entre el Pentágono y las FAM marcaba el inicio del cambio; sin embargo, fue hasta 1994 cuando las FAM aumentaron su presencia en la vida civil del país. El 1 de enero de ese año en Chiapas, se rebeló el Ejército Zapatista de Liberación Nacional contra las FAM, guerra que duró 11 días; sin embargo, la presencia militar en Chiapas y otras entidades federativas con inestabilidad social llegó para quedarse (Piñeyro, 1997, p.185). Posteriormente aumentaría la tensión en el país: el magnicidio de Donaldo Colosio y, después, el de Ruiz Massieu, así como la crisis económica conocida como el “error de diciembre”, tuvieron como consecuencia la militarización regional y sectorial del país, lo cual implicó un verdadero cambio en las relaciones cívico-militares del país.

Hasta antes del gobierno de Zedillo, las principales funciones del ejército eran mantener la integridad territorial, salvaguardar los recursos naturales, proteger y vigilar las instalaciones estratégicas, combatir el tráfico ilegal de armas, auxiliar la población en desastres, así como hacer labor social entre los sectores vulnerables. Sin embargo, los acontecimientos al final del sexenio de Carlos Salinas e inicio del sexenio de Ernesto Zedillo agregaron nuevas dinámicas en el papel de las Fuerzas Armadas.

Asimismo, la batalla contra el narcotráfico se había intensificado y las FAM funcionaron como principal instrumento de contención a estos grupos. Lo cual iba en el camino de la visión guerrerista y coercitiva que propiciaban los estadounidense. Sin embargo, la insólita batalla contra el narcotráfico no dio los resultados esperado (Piñeyro, 2001, p. 954): el arresto de capos (fáciles de sustituir), la confiscaciones (que no disminuyen los ingresos o consumo) y la constante detección de rutas (formación de nuevas por el crimen organizado), solamente eran paliativos para los cada vez más poderosos grupos de narcotraficantes.

En este sentido, la crisis política, económica y social de los noventas marcó el fin de las bases de la conducta de las milicias en la política nacional promovidas desde tiempos de Lázaro Cárdenas.  Las FAM empezaron a mostrar descontento por su escaso reconocimiento en el salvaguardo del sistema político y funcionamiento del Estado.  Por ello el gobierno tuvo que aumentar el presupuesto de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina (Piñeyro, 1997, p.178). Lo cual se reflejó en mejoras para la organización, armamento, estructura educativa y funcionamiento interno de las FAM. Sin embargo, la fricción entre gobierno y FAM era cada vez mayor, pues los reclamos sobre la legitimidad y legalidad del uso de las FFAA aumentaba. Lo cual evidenciaba una relevante tensión civil-militar frente al inminente proceso de transición democrática. Tensión que llegó, a través de la AI 1/96 a instancias de la recién reformada SCJN.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación al momento de resolver la acción de inconstitucionalidad 1/96 tenía poco más de un año de estar en funciones. La nueva Corte fue producto del desprestigio generalizado del Poder Judicial de la Federación y de la necesidad de hacer de la Constitución una verdadera norma de convivencia democrática (Mijangos, 2019, p. 210) En este sentido, el Presidente Ernesto Zedillo mandó al Congreso una iniciativa de reformas constitucionales al Poder Judicial de la Federación, que básicamente implicaban un cambio total en la configuración del máximo tribunal. Además, el paquete de reformas definía las bases constitucionales del Sistema Nacional de Seguridad Pública, origen de la AI 1/96.

Litis de la Acción de Inconstitucionalidad 1/96

Como ya fue mencionado, el 9 de enero de 1996 un grupo de legisladores promovieron una acción de inconstitucionalidad ante la SCJN, en la cual alegaron violaciones a los artículos 21 y 129 de la Constitución. La violación al artículo 21 constitucional estaba basada en el contenido de las fracciones III y IV del artículo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Dichas fracciones integraban como miembros del Consejo Nacional de Seguridad Pública a los titulares de la Secretaría de la Defensa y Secretaría de Marina. La inconstitucionalidad de dichas fracciones, según los legisladores, se definían con base en el contenido de los últimos párrafos del artículo 21 de la Constitución. Lo anterior debido a que dicho numeral disponía que las labores de Seguridad Pública estaban a cargo, únicamente, de las instituciones policiales.

Ahora bien, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 129, los legisladores alegaron que las fracciones de la ley antes mencionada violan dicho artículo, debido a que faculta a las FAM en funciones que corresponden únicamente a las autoridades civiles. En consecuencia, permitir la integración de los Secretarios de la Defensa y Marina violaría la prohibición establecida en el artículo 129 de la Constitución, sobre que en tiempos de paz las Fuerzas Armadas sólo pueden intervenir en actividades conexas a la disciplina militar.

Respecto a la inconstitucionalidad del artículo 12, fracción III y IV, de la Ley del SNSP, conforme al artículo 21 de la CPEUM, el Pleno de la Corte resolvió que era infundado el reclamo de los legisladores. Esto debido a que el artículo 21 establecía competencias a la Federación, Distrito Federal, Estados y los Municipios, para coordinarse y establecer el SNSP. Funciones que eran responsabilidad del Estado mexicano en su conjunto y no sólo de las autoridades policiacas. Por lo que la única limitante para que una dependencia pudiera pertenecer al SNSP era tener dentro de sus atribuciones competencias que directa o indirectamente estuvieran relacionadas con la seguridad pública.

Ahora bien, respecto a la violación del artículo 129 constitucional, la Corte resolvió que integrar a los titulares de la Secretaría de Marina y Defensa al CNSP no transgrede la Constitución. Dicho artículo tiene su origen en la Constitución de 1857, cuyo Constituyente, en particular el abogado Ponciano Arriaga, tuvo como preocupación la limitación de la función del ejército y su intervención en las cuestiones de carácter civil. Temían que continuara la intromisión del poder militar al paralelo del civil, por lo cual, querían eliminar toda injerencia del ejército en asuntos que correspondían directamente a los civiles. Para ello debían someter el poder militar a la autoridad civil, y, posteriormente, establecer cuándo era legítimo y necesario el actuar del ejército.

De este modo, con base en la interpretación histórica del artículo 129, la Corte determinó que en tiempo de paz los militares están constitucionalmente facultados para auxiliar a las autoridades civiles, a petición expresa de ellas y con base en sus competencia. La Corte hizo un importante énfasis en que la actuación de las Fuerzas Armadas no es automática, pues es indispensable que las autoridades civiles soliciten la acción de estas. Por lo que en todo momento las FAM deben actuar bajo el mando y subordinación de las autoridades civiles, así como dentro de las facultades que el marco jurídico les otorga dentro de la Constitución, tratados internacionales y diversas leyes. Por consiguiente, dentro las labores de exacta conexión con la disciplina militar (que van más allá de lo castrense), las FAM sí pueden auxiliar a las autoridades civiles en el uso de la fuerza que disponen para labores relacionadas directa o indirectamente con la seguridad pública.

La resolución de la Acción de Inconstitucionalidad 1/96 no causó gran incidencia en los medios de comunicación al momento en que fue dictada. Sin embargo, tal vez sin que lo imaginaran los ministros que la votaron, la interpretación que le dieron al artículo 129 de la Constitución ha legitimado durante los últimos tres sexenios la militarización de la seguridad pública. Esto ha tenido diversos efectos desastrosos para las Fuerzas Armadas, las instituciones policiales y la población en general. Las Fuerzas Armadas, han operado bajo cierto umbral de legalidad que les otorgó la Acción de Inconstitucionalidad analizada; sin embargo, el marco jurídico que las regula no incentiva a que actúen con transparencia, rendición de cuentas y con mecanismos de responsabilidad.

Estudiar la acción de inconstitucionalidad 1/96 desde el punto de vista histórico abre un amplio panorama que permite entender las consecuencias e implicaciones de la resolución de los Ministros. Veinticinco años después es posible ver con claridad las consecuencias de la militarización de la seguridad pública. Una de las consecuencia es cómo han sido realizadas las tareas de seguridad pública por parte de las FAM. Al tener una visión bélica, acabar con el enemigo es la única opción, a veces sin importar el medio. Esto ha provocado índices de letalidad altísimos donde las afectaciones se reflejan en violaciones a derechos humanos o en pérdidas de vidas humanas. Asimismo, las instituciones policiales han perdido toda posibilidad de lograr profesionalismo, eficiencia y honradez. Además, las condiciones laborales y de seguridad social que tienen las policías son del todo desfavorables y propician la continuidad de la corrupción que padece el del país.

Finalmente, es posible defender una interpretación en la cual plantear que el artículo 129 de la Constitución contiene una clara restricción al actuar de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz. Lograr un nuevo precedente que declare la inconstitucionalidad de la militarización de la seguridad pública es una labor pendiente por los tribunales; sin embargo, el problema va más allá de la función jurisdiccional. Se requiere voluntad política para cambiar la estrategia de seguridad pública, voluntad que no existe, pues el modelo de seguridad pública continua en la línea de la militarización.      

 Oscar Manuel Rosado Pulido es estudiante de derecho del CIDE.

Referencias

Sentencia recaída a la Acción de Inconstitucionalidad 1/96, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ponente Mariano Azuela Güitron, 5 de marzo de 1996.

Mijangos y González, Pablo, Historia Mínima de la Suprema Corte de Justicia, Ciudad de México: El Colegio de México:2019.

Piñeyro, José Luis. "Las Fuerzas Armadas En La Transición Política De México." Revista Mexicana De Sociología 59, no. 1, 1997, https://www.jstor.org/stable/3541294?seq=1

Piñeyro, José Luis, “La seguridad nacional con Zedillo”, Foro Internacional, [S.l.], p. 939-962, octubre 2001, https://forointernacional.colmex.mx/index.php/fi/article/view/1594/0

Piñeyro, José Luis, “Las relaciones cívico-militares en México” en Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Editora Rut Diamint,1998 http://kali.azc.uam.mx/homenajejlp/assets/artad25.pdf

[1] Centro Nacional de Información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, consultado el 6 de junio de 2020, http://www.informeseguridad.cns.gob.mx/