En diciembre de 2019, la Corte Suprema de los Países Bajos confirmó que el Estado holandés está obligado a lograr la reducción del 25% de sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para finales de 2020, debido a que los efectos del cambio climático podrían tener un impacto grave en los derechos de los residentes de los Países Bajos.  

La resolución del Tribunal Supremo fue recibida con entusiasmo por activistas como Greta Thunberg, que coincidieron en destacar la relevancia de la decisión y sus implicaciones positivas en la lucha contra la crisis climática.[i] En el mismo sentido, David Boyd, Relator Especial de las Naciones Unidas para los derechos humanos y el medio ambiente, consideró que la decisión de la Corte Suprema era la más importante del mundo —en su tipo— hasta ahora; confirmando que el goce de los derechos humanos puede verse afectado por el cambio climático, y que las naciones están legalmente obligadas a lograr la reducción de las emisiones de GEI de forma rápida y significativa.[ii]

Esta lucha para lograr la reducción de las emisiones en los Países Bajos, mediante una determinación judicial, comenzó gracias a los esfuerzos de Urgenda Foundation —una plataforma ciudadana que participa en el desarrollo de planes y medidas para lograr una transición rápida hacia una sociedad sostenible—.[iii] Ante la preocupación por el aumento de los efectos adversos del cambio climático, esta organización envió una carta al Primer Ministro holandés, en noviembre de 2012, exponiendo sus preocupaciones por la actitud pasiva de los Países Bajos frente a los compromisos internacionales de reducción de emisiones de GEI. En el mismo escrito, Urgenda solicitó al Estado que se comprometiera a reducir las emisiones en un 40% para 2020.[iv] En ese momento, el Estado había asumido el compromiso de reducir sus emisiones solamente en un 17%.[v]

La Secretaría de Infraestructura y Medio Ambiente de los Países Bajos respondió el escrito de Urgenda “compartiendo la preocupación por la magnitud y urgencia del problema”[vi], y reconociendo que se requerían acciones globales para mantener el cambio climático dentro de límites aceptables. La Secretaría también reconoció que la oferta inicial de la Unión Europea fue buscar una reducción del 30% de las emisiones para 2020, con la condición de que otros países asumieran objetivos similares. No obstante, la Secretaría resaltó que los esfuerzos globales “se estaban quedando cortos” y, por tanto, que el Estado se centraría en buscar la cooperación con socios nacionales e internacionales para atender el problema.[vii] La propuesta Urgenda no fue aceptada.

Ante la falta de una respuesta concreta en relación con el reajuste de los objetivos de reducción de emisiones, Urgenda y 886 ciudadanos presentaron una demanda en un tribunal holandés el 20 de noviembre de 2013: la primera demanda sobre cambio climático presentada en contra de un estado europeo. Los quejosos argumentaron que las emisiones de GEI amenazaban la posibilidad de evitar que la temperatura media mundial aumente menos de 2º C en comparación con los niveles preindustriales; situación que podría traer consecuencias catastróficas para los ecosistemas y los seres humanos.[viii]

De acuerdo con Urgenda, esta situación implica un actuar ilegal por parte del Estado, debido a que resulta contrario al deber de cuidado que se debe ejercer para proteger a la sociedad. Urgenda también argumentó que el hecho de que las emisiones de GEI se generen en el territorio nacional implica que el Estado tiene la capacidad y la responsabilidad de regularlas, así como el deber de establecer políticas públicas adecuadas para prevenir los efectos negativos del cambio climático.

Los esfuerzos de Urgenda se materializaron en una resolución judicial favorable el 24 de junio de 2015, cuando la Corte de Distrito de La Haya determinó que el Estado debía tomar medidas para reducir las emisiones de GEI y garantizar que éstas fueran —al menos— 25% más bajas en 2020 respecto de las emisiones registradas en 1990. La Corte determinó que el Estado tiene un deber de cuidado que exige la adopción de medidas de mitigación, con independencia de la magnitud de su contribución a las emisiones globales.

La decisión de la Corte de Distrito de la Haya recibió gran atención a nivel internacional. Decisiones como Leghari v. Federation of Pakistan del Tribunal Superior de Lahore y Urgenda Foundation v. State of the Netherlands resaltaron la relevancia del litigio sobre cambio climático en el marco del reciente acuerdo internacional que se había gestado en la Conferencia de las Partes celebrada en París. Los planteamientos formulados en esos casos tuvieron eco en otras jurisdicciones[ix], influyendo en la presentación de demandas para combatir la inacción estatal y dar respuesta a los efectos adversos del cambio climático mediante un enfoque de derechos.

El gobierno holandés decidió apelar la decisión de la Corte de Distrito de la Haya en septiembre de 2015. La sentencia fue confirmada por el tribunal de apelación el 9 de octubre de 2018, concluyendo que el gobierno holandés estaba actuando ilegalmente —en contravención del deber de cuidado derivado de los artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH)— al no reducir las emisiones de GEI al menos en un 25% para finales de 2020. Una apelación posterior del gobierno holandés permitió que el máximo tribunal de los Países Bajos examinara el asunto. Finalmente, el 20 de diciembre de 2019, la Corte Suprema confirmó las decisiones anteriores y determinó la obligación del Estado de reducir las emisiones de GEI —de manera urgente y significativa— de acuerdo con sus obligaciones de derechos humanos.[x]

La decisión del caso Urgenda Foundation v. State of the Netherlands no solo resulta relevante por la atención mediática que ha recibido a nivel internacional y en la medida en que ha influido en el planteamiento de nuevos casos judiciales en otros países. La relevancia de la sentencia también deriva de sus efectos, de las respuestas de la Corte ante las objeciones del Estado, y del hecho de que esas objeciones concurran con frecuencia en los casos judiciales relativos al cambio climático que se han presentado alrededor del mundo. En efecto, Urgenda proporciona un ejemplo de cómo los promoventes y los juzgadores pueden sortear las dificultades propias de este tipo de planteamientos, desde la legitimación activa hasta la justiciabilidad de derechos con una dimensión colectiva.

En primer lugar, la Corte se enfrentó con un cuestionamiento de responsabilidades diferenciadas. El Estado holandés señaló que la reducción unilateral de las emisiones, por parte de los Países Bajos, no disminuiría las emisiones globales en un porcentaje relevante. El Estado también concluyó que si se alcanza el objetivo de evitar un aumento de 2° C —en la temperatura media mundial— dependerá, principalmente, de los objetivos de reducción de otros países con altas emisiones.

Este tipo de argumentos han sido esgrimidos con frecuencia para justificar la inacción y trasladar la responsabilidad a otros actores, considerando que el cambio climático es un fenómeno global y que una nación no puede determinar individualmente la composición de la atmósfera. No obstante, esto no debe conducir a soslayar el cumplimiento de los compromisos que han asumido los Estados, tanto en acuerdos internacionales como en sus propias legislaciones.  La Corte Suprema se inclinó por esta conclusión al señalar que todas las emisiones contribuyen al aumento total de la concentración de GEI, y que ningún país —pequeño o grande— puede esconderse detrás del argumento de que sus esfuerzos —por sí solos— no determinarán la posibilidad de evitar los efectos peligrosos del cambio climático.

En este sentido, la Corte Suprema destacó que la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) establece un punto de partida, sobretodo para que los países tomen medidas de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas. Por ello, la Corte resalta que los Países Bajos, como parte del Anexo 1 de la CMNUCC,[xi] deben liderar los esfuerzos de reducción de emisiones de GEI; especialmente, cuando existe un riesgo grave de que el cambio climático amenace la vida y el bienestar de los residentes de los Países Bajos. La Corte también resaltó que la evidencia científica es clara en cuanto a la necesidad de que los Países Bajos, como parte del grupo de los países desarrollados, limiten sus emisiones entre un 25 y un 40% para 2020 —en comparación con 1990— para evitar el aumento promedio de 2° C. Por estas razones, la Corte Suprema confirmó que “cada país es responsable de su parte” y que “ninguna reducción de emisiones es insignificante”.[xii]

En segundo lugar, el Máximo Tribunal tuvo que evaluar la posibilidad de que una orden judicial que exija la reducción de las emisiones vulnere la división de poderes. La cuestión es si los tribunales son o no la instancia apropiada para conocer y resolver sobre las obligaciones del Estado en materia de cambio climático. El Estado holandés señaló que la política climática nacional está sujeta a su poder discrecional, y que la toma de decisiones sobre la reducción de las emisiones de GEI atañe al Ejecutivo y al Parlamento. Por ello, el Estado concluye que aceptar los planteamientos de Urgenda interferiría con el sistema de separación de poderes y dañaría la posición del país para negociar en la política internacional.

La Corte Suprema no coincidió con esos argumentos. Por un lado, el Máximo Tribunal determinó que la Constitución holandesa exige al Poder Judicial que valore las acciones de los órganos políticos cuando los derechos de los ciudadanos se encuentren en riesgo, con independencia de que los efectos de la sentencia puedan tener consecuencias políticas. Por otro lado, la Corte confirmó que los órganos electos democráticamente tienen un alto grado de libertad de configuración en la materia, pero no están exentos de los límites establecidos por la normatividad nacional y por los compromisos que el Estado ha asumido en el escenario internacional.

La Corte confirmó que los límites del ejercicio de la discrecionalidad del Estado están construidos con principios como el de precaución, la protección de los derechos humanos, la mejor ciencia disponible, y los compromisos asumidos por el mismo en la materia. Por ello, no existiría una vulneración a la trias politica (separación de poderes) configurada por la normatividad holandesa, si un tribunal resuelve sobre la protección de los derechos. En palabras de la Corte, “ofrecer la protección de la ley es un papel de los tribunales y un elemento esencial en una democracia y en un Estado de derecho. Los tribunales son responsables de proteger los límites establecidos por la ley”.[xiii]

El Máximo Tribunal también resaltó que no se invadieron las facultades del Estado porque se había ordenado la reducción de las emisiones en un límite inferior equivalente al 25%, sin que el Estado mostrara: i) cómo un objetivo de reducción alternativo permitiría cumplir con los compromisos internacionales o ii) que la medida resultaba desproporcionada o imposible de cumplir. Asimismo, la Corte consideró que la orden judicial dejaba suficiente discreción al Estado para que determinara cómo cumplirla, pues tendrá la posibilidad de diseñar e implementar las medidas que considere oportunas para reducir las emisiones.[xiv]

En tercer lugar, la Corte tuvo que lidiar con el análisis de un nexo causal. Para el juzgador resulta prácticamente imposible desentrañar las complejas relaciones de causalidad existentes entre las emisiones históricas de GEI de un país concreto y un evento específico derivado del cambio climático.[xv] Esta imposibilidad no solo dificulta el análisis del fondo del asunto, sino que puede representar una barrera para el litigio desde el punto de vista de la legitimación activa. Diversas jurisdicciones se han inclinado por exigir una relación causal clara entre la actuación de los demandados y las afectaciones particulares derivadas del cambio climático. Aunque la relación de causalidad puede ser clara cuando la afectación deriva de la ausencia o insuficiencia de una medida de adaptación[xvi], tratar de identificar una relación de causalidad única entre las emisiones de un país —o un particular— y un efecto del cambio climático conducirá al juzgador a un escenario de incertidumbre. Desde la primera instancia, la Corte de Distrito de la Haya consideró que cualquier emisión antropogénica de GEI, por pequeña que sea, contribuye a un aumento de los niveles de dióxido de carbono en la atmósfera y, por tanto, al cambio climático. Por ello, en palabras del Máximo Tribunal, no es posible desconocer la existencia de una “responsabilidad parcial”.

Con frecuencia, argumentos de causalidad son esgrimidos junto con argumentos de incertidumbre científica. Los demandados suelen exigir que exista evidencia contundente de la futura materialización del daño o, incluso, que el daño ya se haya materializado, para considerar que estaban obligados a actuar. En efecto, frente al argumento de la existencia de un deber de cuidado derivado del CEDH —como fue planteado por la Corte de Distrito—, el Estado manifestó que la existencia de un “riesgo” o “peligro” no es suficiente para exigir la protección de los derechos previstos en los artículos 2 y 8 de la CEDH. El Máximo Tribunal no aceptó esas conclusiones, después de desarrollar el contenido de los artículos referidos.

La Corte Suprema destaca, por un lado, que el artículo 2 del CEDH protege el derecho a la vida, y que de ese precepto deriva la obligación positiva del Estado de tomar las medidas apropiadas para salvaguardar la vida de las personas dentro de su jurisdicción —obligación que se verifica, por ejemplo, en el caso de desastres naturales o ambientales—. Por otro lado, el Máximo Tribunal concluye que el artículo 8 del CEDH protege el derecho a la vida privada, el cual también ha tenido el alcance de establecer una obligación positiva para el Estado consistente en proteger a las personas contra daños potencialmente graves al medio ambiente en que se desarrollan. En ambos derechos, de acuerdo con la Corte Suprema, la protección se extiende a la sociedad en general y frente a los efectos del cambio climático. El hecho de que el daño pueda o no materializarse en unas décadas no significa que los artículos 2 y 8 del CEDH no ofrezcan protección contra ese tipo de amenazas.

El Máximo Tribunal concluyó que el Estado está obligado a tomar medidas preventivas contra el riesgo, incluso si no existe certeza sobre la materialización del daño; conclusión que, en opinión de la Corte, es consistente con la aplicación del principio precautorio y con el derecho “a un recurso efectivo” para hacer frente a una violación —o violación inminente— de los derechos garantizados por el CEDH.

Con estos argumentos, la Corte Suprema de los Países Bajos confirmó que el Estado holandés está obligado a lograr la reducción de sus emisiones. Aunque no todas las decisiones judiciales que se han presentado en el mundo coinciden en el sentido y los argumentos, es claro que: i) un número relevante de casos está diseñado para presionar a los gobiernos nacionales a ser más ambiciosos en su lucha contra el cambio climático; ii) hay una creciente exposición de los tribunales a la evidencia científica en la materia; y iii) los derechos humanos desempeñan un papel creciente en el litigio sobre cambio climático. El caso Urgenda Foundation v. State of the Netherlands ha puesto sobre la mesa estas consideraciones.

A pesar de las dificultades que planteaba un litigio como el que inició Urgenda, la Corte Suprema consideró que el marco legal proporciona suficientes elementos para dar una respuesta favorable. Urgenda proporcionó un ejemplo de cómo los promoventes y los juzgadores pueden superar las dificultades propias del litigio sobre cambio climático, cuando se recurre a los instrumentos internacionales, el texto constitucional y los principios que rigen la protección ambiental en sede jurisdiccional. Otros juzgadores alrededor del mundo han seguido estos pasos, han estudiado los efectos del cambio climático, y han concluido que la dimensión del problema exige la actuación estatal y de los ciudadanos. Con alrededor de 1500 casos judiciales existentes en todo el mundo[xvii], los tribunales tendrán un papel cada vez más activo en la definición de estrategias eficaces para combatir el cambio climático.

Jorge es egresado de la licenciatura en Derecho del CIDE.

[i] Disponible en la cuenta de Twitter de Greta Thunberg.

[ii] “Dutch supreme court upholds landmark ruling demanding climate action”, The Guardian. Disponible en https://www.theguardian.com/world/2019/dec/20/dutch-supreme-court-upholds-landmark-ruling-demanding-climate-action

[iii] “Letter to the Government 12-11-2012”, Urgenda samen sneller duurzaam, Disponible en https://www.urgenda.nl/wp-content/uploads/Letter_to_the_government.pdf

[iv] Ídem. 

[v] Sentencia Urgenda Foundation v. State of the Netherlands de la Corte de Distrito de la Haya. Disponible en https://www.urgenda.nl/wp-content/uploads/VerdictDistrictCourt-UrgendavStaat-24.06.2015.pdf

[vi] Ibídem, párrafos 2.6 y 2.7.

[vii] Ídem.

[viii] Los efectos del aumento de la temperatura media mundial han sido analizados en los informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). En el período de sesiones de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático para aprobar el Acuerdo de París, se formuló una invitación al IPCC para que preparara un informe especial sobre los efectos que produciría un calentamiento global de 1.5 °C —con respecto a los niveles preindustriales— y las trayectorias que deberían seguir las emisiones mundiales de GEI.  El IPCC aceptó la invitación en abril de dos mil dieciséis, y su informe sobre los impactos de un calentamiento global de 1.5 °C fue publicado en dos mil dieciocho. El informe (Resumen para responsables de políticas) se encuentra disponible en: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCC-Special-Report-1.5-SPM_es.pdf

[ix] Joana Setzer y Rebecca Byrnes (2019), Global trends in climate change litigation: snapshot, pp. 2-3.

[x] Sentencia de la Corte Suprema de los Países Bajos. Disponible en: http://blogs2.law.columbia.edu/climate-change-litigation/wp-content/uploads/sites/16/non-us-case-documents/2019/20191220_2015-HAZA-C0900456689_judgment.pdf

[xi] Los países que conforman el anexo 1 de la CMNUCC asumieron compromisos específicos, entre ellos, adoptar políticas nacionales y tomar las medidas correspondientes de mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones antropógenas de GEI y protegiendo y mejorando sus sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero. En términos del artículo 4 de la CMNUCC, esas políticas y medidas deberán demostrar que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera acorde con el objetivo de la Convención.

[xii] Párrafos 5.6.1 - 5.8 5 de la sentencia de la Corte Suprema.

[xiii] Traducción propia. Texto original en “Dutch State to reduce greenhouse gas emissions by 25% by the end of 2020” disponible en https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Hoge-Raad-der-Nederlanden/Nieuws/Paginas/Dutch-State-to-reduce-greenhouse-gas-emissions-by-25-by-the-end-of-2020.aspx, así como en la sentencia de la Corte Suprema.

[xiv] Párrafos 8.1 - 8.3.5 de la sentencia de la Corte Suprema.

[xv] OACDH, A/HRC/10/61, Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la relación entre el cambio climático y los derechos humanos, 2009, p. 25.

[xvi] Adaptación hace referencia al proceso de ajuste al clima real o proyectado y sus efectos. Mitigación hace referencia a las acciones encaminadas a reducir las fuentes o potenciar los sumideros de gases de efecto invernadero. Mach, K.J., S. Planton y C. von Stechow, “Anexo II: Glosario”, en Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, Suiza, IPCC, 2014, p. 128 a 138.

[xvii] Joana Setzer y Rebecca Byrnes (2019), Global Trends In Climate Change Litigation. The Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, pp. 1-3.