Litigio sobre cambio climático: operatividad de las acciones colectivas en México

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I. Introducción

La incorporación de las acciones colectivas al texto constitucional, en julio de 2010, respondió a la necesidad de mejorar el acceso a la justicia e incrementar las posibilidades de hacer efectivos derechos que no contaban con una vía adecuada para su ejercicio y defensa —incluyendo los derechos e intereses colectivos en materia ambiental—. Asimismo, se reformó el Código Federal de Procedimientos Civiles con la finalidad de crear un ámbito de participación ciudadana y acceso a la justicia ambiental por medio de las acciones colectivas. De esta forma, se reconoció el derecho que detentan determinados grupos cuando se consideren afectados por el daño ambiental a solicitar a las autoridades jurisdiccionales que resuelvan una controversia donde sea posible la reparación del daño.[1]

Desde la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 y, en particular, con la inclusión del Principio 10, se reconoció la relevancia del papel de los jueces en la protección del medio ambiente.[2]  La adopción de estos principios en el marco jurídico mexicano confirma las expectativas depositadas en el rol que pueden desempeñar los juzgadores en la prevención y solución de los conflictos ambientales. La incorporación de las acciones colectivas, como mecanismo de protección ambiental, se ha orientado por las mismas expectativas.

Estas modificaciones legislativas también han respondido a la creciente evidencia científica sobre las dimensiones globales de la degradación ambiental. Por ejemplo, los efectos de fenómenos como el cambio climático se han extendido con un alcance mundial y a una escala sin precedentes. Con las características de este fenómeno en mente, la afirmación de ciertas instancias internacionales en el sentido de que el cambio climático es la mayor amenaza para los derechos humanos de nuestro tiempo, dista de ser inverosímil.[3] La evidencia científica es clara: se producirán varios cambios como consecuencia de un calentamiento global de hasta 1.5 °C con respecto a los niveles preindustriales, entre ellos, el incremento de las temperaturas extremas; el aumento de la frecuencia, la intensidad o la cantidad de las precipitaciones; un aumento de la intensidad o la frecuencia de las sequías en algunas regiones; el incremento del nivel del mar; extinción de especies; y la pérdida de los servicios que prestan los ecosistemas a los seres humanos.[4]

Estas preocupaciones han motivado los esfuerzos internacionales y el desarrollo de instrumentos normativos para combatir el cambio climático. Además, hay un número creciente de casos judiciales en diversas jurisdicciones que hacen posible la intervención de los tribunales en el combate contra el cambio climático. México también ha expedido instrumentos jurídicos y arreglos institucionales para enfrentar este fenómeno.

Estos cambios han coincidido con la incorporación de diversas herramientas al sistema jurídico mexicano para posibilitar la participación del Poder Judicial en la resolución de los problemas ambientales e incrementar los procesos de adjudicación que involucran la protección del medio ambiente. Por ello, resulta relevante identificar qué mecanismos permitirían analizar, en sede jurisdiccional, cuestiones relacionadas con el cambio climático; especialmente, si otras alternativas no han sido suficientes para prevenir la degradación ambiental y garantizar el derecho a un medio ambiente sano. En este texto se proporcionarán elementos para concluir que las acciones colectivas pueden ser una alternativa para plantear un caso judicial vinculado con los efectos del cambio climático, reconociendo que los promoventes tienen que tomar en consideración las particularidades de dicho mecanismo —especialmente, en comparación con otras alternativas judiciales—. Como se precisará, estas particularidades pueden disminuir la operatividad de las acciones colectivas para atender litigios o reclamos que busquen la definición de estrategias eficaces para combatir el cambio climático.

Este texto está compuesto por tres secciones. En primer lugar, se analizarán algunas de las implicaciones de los efectos del cambio climático y el rol de los jueces mexicanos en la protección ambiental, considerando diversas modificaciones al marco jurídico mexicano. En segundo lugar, se analizarán disposiciones relevantes del CFPC relativas a las acciones colectivas. Finalmente, se planteará un caso hipotético relacionado con el cambio climático, se analizará la viabilidad de las acciones colectivas para dar respuesta a ese tipo de planteamientos, y se determinarán las posibles ventajas y desventajas de dicho mecanismo frente a la acción de responsabilidad ambiental prevista por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA).

II. El cambio climático y el rol de los jueces en la protección ambiental

Las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero son las más altas de la historia. Con la presentación del Quinto Informe de Evaluación, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) confirmó que la influencia humana en el sistema climático es innegable. Muchos de los cambios en este sistema, observados en todos los continentes y océanos desde la década de 1950, no han tenido precedentes en los últimos milenios.[5] Con el análisis de la evidencia científica disponible, es posible afirmar que la actividad humana es la causa principal del calentamiento global.[6] Además, cuanto mayor sea la perturbación de la actividad humana sobre el clima, mayores serán los riesgos de impactos graves, generalizados e irreversibles en las personas y los ecosistemas.[7] Estos impactos se producirán en ecosistemas de todo el mundo, afectando en mayor medida a poblaciones vulnerables, pueblos indígenas y comunidades locales que dependen de medios de subsistencia agrícolas.[8]

Estos escenarios justifican el hecho de que la relación entre el cambio climático y los derechos humanos sea objeto de cada vez mayor atención por parte del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, los gobiernos y los organismos internacionales. Al respecto, el Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible ha señalado que el cambio climático constituye una amenaza para el pleno goce de una amplia gama de derechos, incluyendo los derechos a la vida, la salud, el agua, la alimentación, la vivienda, el desarrollo y la libre determinación.[9]

La respuesta internacional a los impactos del cambio climático, aunada a la comprensión y el reconocimiento de que el desarrollo debe ser sostenible para garantizar la supervivencia de las generaciones futuras, ha estado acompañada por el desarrollo de leyes e instituciones para combatir la degradación ambiental.[10] De acuerdo con datos del Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, hasta 2018, existían cerca de 1500 leyes y políticas nacionales relacionadas con el cambio climático en todo el mundo, en contraste con las 72 leyes existentes en 1997. Estas cifras permiten concluir que el número de disposiciones normativas vinculadas con el cambio climático ha aumentado más de veinte veces desde la adopción del Protocolo de Kyoto.[11]

Aunado al aumento identificado de este tipo de legislación, hay un número creciente de casos judiciales relacionados con el cambio climático alrededor del mundo. Hasta julio de 2019, se habían identificado 1023 casos judiciales en los que el cambio climático es un factor relevante en Estados Unidos, junto con otros 305 en 28 diferentes países.[12]  Este creciente número de disposiciones normativas y casos judiciales no solo ha hecho necesario examinar los vínculos entre el cambio climático y la protección de ciertos derechos en sede jurisdiccional, sino que ha posibilitado que tanto los promoventes como los juzgadores analicen los mecanismos judiciales y las normas adjetivas para determinar si ciertos reclamos relacionados con el medio ambiente pueden ser justiciables.

En México también se han expedido instrumentos jurídicos y arreglos institucionales para enfrentar el cambio climático. Por ejemplo, el 6 de junio de 2012, se expidió la Ley General de Cambio Climático (LGCC) que determina los instrumentos de planeación de la política nacional de cambio climático y define las facultades de los tres órdenes de gobierno. Si bien la LGCC prevé la facultad de la federación y de las entidades federativas de vigilar y promover el cumplimiento de la ley, así como de sancionar su inobservancia[13], no prevé recursos que posibiliten la revisión judicial del cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones de GEI o de las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático.[14]

No obstante, esa circunstancia no permite concluir que la exigibilidad de los objetivos de la LGCC esté exenta de la labor jurisdiccional. Por un lado, el artículo 2, fracción I, de la LGCC prevé que ésta tiene por objeto garantizar el derecho a un medio ambiente sano —un derecho humano que entraña la facultad de toda persona de exigir la protección efectiva del medio ambiente—[15], el cual es justiciable por las vías jurisdiccionales correspondientes. Por otro lado, en la LGCC se incorpora el derecho de acceso a la justicia como un principio que debe observarse en la formulación de la política nacional de cambio climático:

 Artículo 26. En la formulación de la política nacional de cambio climático se observarán los principios de: (…)

X. Transparencia, acceso a la información y a la justicia, considerando que los distintos órdenes de gobierno deben facilitar y fomentar la concientización de la población, poniendo a su disposición la información relativa al cambio climático y proporcionando acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos pertinentes (…)

Como se precisó, desde la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 y, en particular, con la inclusión del Principio 10 —que busca asegurar que todas las personas tengan acceso a la información, participen en la toma de decisiones y accedan a la justicia en asuntos ambientales—, se reconoció la relevancia del papel de los jueces en la protección del medio ambiente. La adopción de estos principios confirma que hay expectativas depositadas en el papel que pueden desempeñar los jueces en la prevención y solución de los problemas ambientales. Diversas modificaciones al marco jurídico mexicano, realizadas en los últimos años, se han orientado por las mismas expectativas. Por ejemplo, es necesario considerar la expedición de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA), cuya exposición de motivos reconoció que la normatividad mexicana aún no respondía a las expectativas de justicia de la sociedad y que era imperativo posibilitar el acceso de los ciudadanos a los tribunales:

Es indispensable propiciar la intervención del Poder Judicial en la solución de los conflictos ambientales. Es impostergable construir un sistema de justicia que posibilite la acción corresponsable del gobierno y la sociedad civil en la protección del ambiente, garantice la efectiva reparación de los daños, la atención a las víctimas de la contaminación, al mismo tiempo que desincentive económicamente a quienes no han optado por el cumplimiento de la normatividad que tutela el ambiente.[16]

Asimismo, en el marco jurídico mexicano, resulta necesario considerar las implicaciones de la introducción del interés legítimo y las condiciones de su aplicación en el amparo. La posibilidad de aducir este concepto para promover ese medio de control de constitucionalidad ha permitido una mayor judicialización de los conflictos ambientales. Finalmente, con la adición del párrafo tercero del artículo 17, se introdujo la figura de las acciones colectivas al texto constitucional. Dicha incorporación respondió a la necesidad de mejorar el acceso a la justicia y hacer efectivos derechos que no contaban con una vía adecuada para su ejercicio y defensa[17], incluyendo los derechos e intereses colectivos en materia ambiental. Con estos cambios normativos, es posible advertir la preocupación del legislador de proporcionar herramientas a los ciudadanos para proteger el medio ambiente y de propiciar la intervención del Poder Judicial en la solución de los conflictos ambientales.

Aunado a lo anterior, las particularidades del daño ambiental y los principios que rigen la protección ambiental en sede jurisdiccional han exigido que los juzgadores realicen una interpretación sui generis de las instituciones procesales para posibilitar el estudio y resolución de este tipo de planteamientos. En este sentido, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha advertido que la especial configuración del derecho ambiental exige un cambio en la lógica jurídica, mismo que se ha caracterizado por la flexibilización de diversas instituciones del derecho procesal.

En efecto, las normas adjetivas se habían orientado hacia la protección de otro tipo de derechos e intereses. No obstante, la justiciabilidad del derecho humano a un medio ambiente sano no puede desarrollarse a partir de los modelos “tradicionales” de impartición de justicia, ya que en la mayoría de los casos éstos resultan insuficientes y poco idóneos para tal fin. Con estas afirmaciones, la Sala no solo reconoce que la particularidad del derecho a un medio ambiente sano ha dificultado la defensa ciudadana del mismo, sino que confirma que el papel del juzgador debe evolucionar con el objeto de encontrar respuestas más ágiles, adecuadas y eficaces para proteger ese derecho.[18]

Cabe destacar que la Primera Sala incluyó un apartado denominado “el rol del juez en el juicio de amparo ambiental” al resolver el Amparo en revisión 307/2016.[19] En dicho apartado, la Sala destacó que la protección del derecho humano al medio ambiente sano está estrechamente ligada con el conocimiento científico o técnico, lo que ha dificultado la defensa del derecho referido —en tanto los elementos probatorios son costosos y de difícil comprensión para los ciudadanos—. Por lo anterior, la Primera Sala advirtió que, generalmente, existe una situación de desigualdad entre las autoridades responsables y los promoventes en este tipo de controversias. La Sala concluyó que el juzgador cuenta con dos herramientas en el proceso para corregir la asimetría a la que se enfrenta el ciudadano en la protección al medio ambiente: a) la reversión de la carga probatoria conforme al principio de precaución y b) el papel activo del juzgador para allegarse de los medios de prueba necesarios.[20]

Atendiendo a las consideraciones anteriores, los efectos adversos del cambio climático exigen analizar el papel de los juzgadores y las herramientas jurídicas disponibles para exigir la formulación —y aplicación— de medidas adecuadas de adaptación y mitigación.[21] Por ello, es imperativo identificar qué mecanismos permitirían analizar, en sede jurisdiccional, cuestiones relacionadas con el cambio climático. Como se precisó anteriormente, el marco jurídico mexicano tiene nuevas herramientas para permitir la participación de los jueces en la solución de los problemas ambientales:  la acción de responsabilidad ambiental, el interés legítimo en el amparo y las acciones colectivas. Debido a que la procedencia del amparo en un caso vinculado con cambio climático ya ha sido objeto de estudio[22], en este ensayo se analizará la operatividad de las acciones colectivas para resolver planteamientos vinculados con el cambio climático, destacando las ventajas y desventajas de este mecanismo frente a la acción de responsabilidad ambiental prevista por la LFRA.

III. Acciones colectivas en México

Mediante decreto publicado el 29 de julio de 2010, se adicionó el párrafo tercero del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para incluir la figura de las acciones colectivas. Con esta modificación al texto constitucional, se estableció la obligación del legislador federal de expedir las leyes que regulen dichas acciones, en los siguientes términos:

Artículo 17 (…) El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos (…)

En la exposición de motivos de esta reforma, se destacó que el sistema procesal mexicano fue diseñado para la protección de derechos mediante mecanismos que privilegian la actuación individual sobre la colectiva. Asimismo, se reconoció que el procedimiento civil ordinario no permitía satisfacer las exigencias planteadas por la tutela de derechos e intereses colectivos[23], mismos que están en juego cuando se pretende analizar y atender problemas relacionados con la protección del medio ambiente y el combate al cambio climático.

El legislador federal, en cumplimiento al mandato constitucional referido, realizó modificaciones a distintos ordenamientos legales, incluyendo la incorporación del Libro Quinto denominado “De las Acciones Colectivas” e integrado por los artículos 578 a 625 del CFPC. Los artículos incorporados prevén expresamente que la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos debe ser ejercida ante los Tribunales de la Federación, y que las acciones colectivas sólo podrán promoverse en materia de relaciones de consumo de bienes o servicios —públicos o privados— y medio ambiente.[24] Específicamente, el artículo 580 determinó los derechos e intereses tutelables por este tipo de acciones, en los siguientes términos:

Artículo 580.- En particular, las acciones colectivas son procedentes para tutelar:

  1. Derechos e intereses difusos y colectivos, entendidos como aquéllos de naturaleza indivisible cuya titularidad corresponde a una colectividad de personas, indeterminada o determinable, relacionadas por circunstancias de hecho o de derecho comunes.
  2. Derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, entendidos como aquéllos de naturaleza divisible cuya titularidad corresponde a los individuos integrantes de una colectividad de personas, determinable, relacionadas por circunstancias de derecho.

En este sentido, el CFPC prevé la procedencia de las acciones colectivas para la tutela de “intereses”. La inclusión de este término parece obedecer a que configuraría una mayor amplitud de tutela judicial, particularmente, en aquellas situaciones que no se encuentran reconocidas como derechos subjetivos.[25] En efecto, tratándose de la defensa del medio ambiente y de los consumidores, se ha preferido la expresión “intereses” por el reconocimiento de la necesidad de ampliar las categorías jurídicas tutelables. No obstante, la protección del medio ambiente no constituye una simple defensa de intereses, sino que implica la tutela de derechos subjetivos de naturaleza colectiva previstos en el texto constitucional.[26] Aunque la protección del medio ambiente tenga un carácter colectivo —al tratarse de un bien público cuyo daño o disfrute importa a la comunidad en general y cuya defensa es de carácter difuso—, esto no implica que deba negarse su reconocimiento como un derecho en su dimensión individual.[27]

Ahora bien, el CFPC también prevé que los derechos e intereses referidos se ejercerán a través de tres acciones colectivas: a) la acción difusa, b) la acción colectiva en sentido estricto y c) la acción individual homogénea.[28] Estos tres tipos de acciones pueden diferenciarse atendiendo a los titulares de los derechos e intereses sujetos de protección, a su objeto y a los efectos de la sentencia:

 

Acción

Derechos tutelados

Titular

Objeto

Sentencia

 

Difusa

Derechos e intereses difusos

 

Colectividad indeterminada

La reparación del daño, sin que necesariamente exista vínculo jurídico con la colectividad

Restitución de las cosas o cumplimiento sustituto

Colectiva en estricto sentido

Derechos e intereses colectivos

Colectividad determinada en circunstancias comunes

La reparación del daño común y los individuales de los miembros de la colectividad

Cubrir los daños en forma individual a los miembros del grupo. Los miembros de la colectividad podrán promover el incidente de liquidación en el que deberán probar el daño sufrido

 

 

Individual homogénea

 

Derechos e intereses individuales de incidencia colectiva

Individuos agrupados con base en circunstancias comunes

Reclamar de un tercero el cumplimiento forzoso de un contrato o su rescisión con sus consecuencias y efectos según la legislación aplicable

Tabla incluida en el amparo directo 28/2013[29]

Tratándose de la acción difusa, es necesario considerar que los derechos e intereses que protege son aquellos transindividuales de naturaleza indivisible —es decir, aquellos que solo pueden ser considerados como un todo cuyo titular es un grupo compuesto de personas indeterminadas vinculadas por una circunstancia de hecho.[30] Los derechos colectivos stricto sensu también son derechos transindividuales de naturaleza indivisible, pero la titularidad es de un grupo, categoría o clase de personas indeterminadas, pero determinables, entre las que existe una relación jurídica sustancial.[31] Finalmente, en el caso de la acción individual homogénea, es posible advertir que sus presupuestos tienen origen en las class actions for damages o acciones de reparación de daños a la colectividad en el derecho norteamericano.[32] En este caso, el hecho de que la acción sea divisible implica la existencia de un vínculo jurídico obligacional independiente entre cada miembro de la colectividad y el demandado. Por ello, se puede determinar individualmente el daño o la afectación que sufrió cada miembro de la colectividad.[33] La determinación individual de las afectaciones no altera la pertinencia de la acción colectiva, ya que las particularidades de los derechos individuales deben ser atendidas en la liquidación que se inicie individualmente.[34]

Tratándose de los efectos de la sentencia, el artículo 582 del CFPC prevé que la acción podrá tener por objeto pretensiones declarativas, constitutivas o de condena. Posteriormente, se definen las particularidades de los efectos para cada tipo de acción. Por un lado, en acciones difusas, el juez podrá condenar al demandado a la reparación del daño causado a la colectividad, consistente en la “restitución de las cosas al estado que guardaren antes de la afectación”, si esto fuere posible. Esta restitución puede consistir en la realización de una o más acciones o en la abstención de realizarlas. Si esta restitución no resulta posible, el juez condenará al “cumplimiento sustituto” y la cantidad resultante se destinará a un fondo administrado por el Consejo de la Judicatura Federal cuyos recursos deberán ser utilizados para el pago de los gastos derivados de los procedimientos colectivos—.[35] Por otro lado, en el caso de las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas, el juez puede condenar al demandado a la reparación del daño, consistente en la realización de una o más acciones o en la abstención de realizarlas, así como a cubrir los daños en forma individual a los miembros del grupo. Para tal efecto, cada miembro de la colectividad tiene la posibilidad de promover un incidente de liquidación en el que se debe probar el daño sufrido.[36]

Posteriormente, es necesario considerar los artículos que determinan la legitimación activa para ejercitar las acciones colectivas. De conformidad con el artículo 585 del CFPC, dicha legitimación corresponde a:

  1. La Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y la Comisión Federal de Competencia;
  2. El representante común de la colectividad conformada por al menos treinta miembros;
  3. Las asociaciones civiles sin fines de lucro legalmente constituidas al menos un año previo al momento de presentar la acción, cuyo objeto social incluya la promoción o defensa de los derechos e intereses de la materia de que se trate y que cumplan con los requisitos establecidos en este Código, y
  4. El Procurador General de la República.

La Primera Sala de la Suprema Corte ha analizado las diferencias entre los sujetos señalados en las fracciones II y III, concluyendo que el representante común descrito en la fracción II es una persona física o moral designada por la colectividad para el ejercicio de una única acción colectiva, por lo que se agota su legitimación procesal una vez que concluye el juicio. Por el contrario, las asociaciones civiles a que hace referencia la fracción III tienen un objetivo que trasciende la demanda, consistente en la defensa de los intereses y derechos colectivos, tal como lo declara su objeto social.[37] En el mismo precedente, la Primera Sala también se pronunció en relación con el requisito previsto por el artículo 619 del CFPC:

Artículo 619.- Por ser la representación común de interés público, las asociaciones civiles a que se refiere la fracción II del artículo 585, deberán registrarse ante el Consejo de la Judicatura Federal.

La Primera Sala interpretó que el diverso artículo 619 de ese ordenamiento realmente hace referencia a las asociaciones civiles contempladas en la fracción III. Para llegar a tal conclusión, la Sala tomó en consideración el contenido del artículo 583 del mismo ordenamiento que dispone que el juzgador debe interpretar las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos.

Finalmente, es necesario considerar que el CFPC determina que las acciones colectivas prescriben a los tres años y seis meses contados a partir del día en que se haya causado el daño. Tratándose de los daños de naturaleza continua, el plazo para la prescripción comienza a contar a partir del último día en que se haya generado el daño causante de la afectación.[38]

Una vez delimitado el marco de las acciones colectivas, es necesario analizar si este mecanismo permitiría plantear un caso relacionado con el cambio climático o si, por el contrario, es preferible acudir a otros mecanismos ante la insuficiencia de las acciones colectivas para dar respuesta a ese tipo de reclamos. Para tal efecto, se planteará una situación hipotética que permita analizar los elementos de la acción colectiva, en el entendido de que todas las posibles situaciones y supuestos que pueden presentarse deberán ser producto de la labor cotidiana de los juzgadores federales, interpretando las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos.

IV. Acciones colectivas frente al cambio climático

            Como se precisó, hay un creciente número de litigios, en diversas jurisdicciones, que demuestra la posibilidad de que los tribunales analicen cuestiones vinculadas con el cambio climático. En un esfuerzo tipológico, pueden identificarse varios tipos de litigios de acuerdo con su objetivo principal: administración, legislación-regulación y responsabilidad.[39] Esta distinción permite identificar los actores involucrados, el tipo de reclamos formulados y los posibles efectos de una resolución judicial.

La revisión de los posibles efectos de las sentencias derivadas de las acciones colectivas permite concluir que hay ciertos reclamos, vinculados con el cambio climático, que no encontrarán respuesta en la vía civil. En este sentido, aquellos casos identificados en la categoría “administración—donde los promoventes cuestionan, por ejemplo, proyectos o actividades particulares o el otorgamiento de concesiones y permisos— se presentarían ante las autoridades administrativas, los juzgados de distrito en materia administrativa o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.[40] Asimismo, los casos judiciales que pueden ser identificados en la categoría “legislación-regulacióndonde los promoventes exigen, por ejemplo, la creación o modificación de leyes relativas al cambio climático— exigen el análisis de omisiones que únicamente podrían ser combatidas en el amparo y en la acción de inconstitucionalidad.[41] Finalmente, en la categoría “responsabilidad” pueden incluirse aquellos casos donde se reclame la reparación de daños vinculados con el cambio climático.

Dado que las sentencias de la acción difusa y la acción colectiva en sentido estricto pueden tener por efecto la reparación del daño, sin la existencia de un vínculo contractual, es necesario analizar su operatividad en casos judiciales de esa naturaleza. Un supuesto fáctico que encuadra en este tipo de reclamos puede ser la reparación de los ecosistemas que inciden en la adaptación y mitigación del cambio climático. Por ejemplo, los bosques son uno de los ecosistemas más relevantes en términos de mitigación del cambio climático. El carbono almacenado en la biosfera terrestre puede incorporarse a la atmósfera como resultado de la deforestación y la degradación de los ecosistemas.[42] Por ello, considerando la capacidad de los bosques de actuar como reservorios de carbono, una amplia gama de opciones de mitigación pretende reducir la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la reducción de la deforestación, la degradación de los bosques y los incendios forestales.

Por lo anterior, resulta pertinente preguntarse: ¿sería posible plantear una acción colectiva reclamando la reparación del daño a un ecosistema de bosques, considerando su importancia para mitigar el cambio climático? Más allá de las particularidades del cambio climático y de su marco normativo —que pueden incidir en el análisis que realice el juzgador—, el daño a un ecosistema que incide en la adaptación y mitigación del cambio climático puede reclamarse por esta vía como cualquier otro supuesto de daño ambiental. No obstante, un análisis de i) la legitimación, ii) la prescripción, iii) la valoración del daño y iv) los efectos de la sentencia, permite concluir que varias particularidades de dicho medio de defensa disminuyen su operatividad para atender un caso vinculado con el cambio climático, tal como se precisará a continuación.

  1. Legitimación

Al respecto, conviene recordar que la fracción II del artículo 585 del CFPC determina que el representante común de la colectividad tendrá legitimación activa en el proceso. Asimismo, el CFPC reconoce la legitimación de aquellas asociaciones civiles sin fines de lucro que hayan sido legalmente constituidas al menos un año previo al momento de presentar la acción y cuyo objeto social incluya la defensa de derechos e intereses en materia ambiental. Una de las ventajas de las acciones colectivas, frente a otros mecanismos de protección, está determinada por este supuesto de legitimación del CFPC. Considerando los supuestos de legitimación activa de la acción de responsabilidad ambiental prevista por la LFRA[43], se advierte que los requisitos del código adjetivo son más laxos para las personas morales. El ejercicio de la acción de responsabilidad ambiental por parte de dichas personas está condicionado a que i) actúen en representación de algún habitante de las comunidades adyacentes al daño y que ii) la persona moral haya sido constituida por lo menos tres años antes de dicho ejercicio. Tal como ha precisado la Primera Sala, estos requisitos no están previstos en el CFPC:

[E]l artículo 28, párrafos primero, fracción II, y segundo, de la [LFRA], establece que las personas morales privadas mexicanas, sin fines de lucro, deben actuar en representación de algún habitante de las comunidades adyacentes al daño ocasionado al ambiente y acreditar que fueron legalmente constituidas por lo menos tres años antes de la presentación de la demanda; en cambio, en las acciones colectivas previstas en el código aludido, no se imponen dichos requisitos.[44] (Énfasis añadido)

Una interpretación de las disposiciones del código adjetivo puede llevar a concluir que la ausencia de la primera restricción permite a las personas morales presentar una demanda de acción colectiva con independencia del lugar en el que se verifique el daño al ambiente, mientras se pretenda tutelar derechos e interes colectivos. Esta interpretación proporciona un mayor margen de actuación para las personas morales que pretendan plantear casos relacionados con la protección del medio ambiente y el combate al cambio climático, en comparación con el alcance del interés legítimo para interponer recursos de revisión en sede administrativa o bien promover juicios de nulidad[45]. En esos últimos supuestos, las personas morales que no pertenecen a las comunidades posiblemente afectadas por actos contrarios al medio ambiente no detentan ese tipo de interés. En efecto, lo que otorga interés legítimo es la proximidad con los actos administrativos que pudieran afectar el medio ambiente.[46]

La Primera Sala ha tenido oportunidad de analizar estas diferencias de legitimación activa entre las acciones colectivas y la acción prevista en la LFRA, concluyendo que el legislador estableció supuestos diversos de procedencia respecto de dos mecanismos de protección ambiental sin que se justificara el trato diferenciado. En efecto, la Sala consideró que la razonabilidad que debe observar el legislador al modular los derechos humanos exigía que se justificara el trato diferenciado en la normatividad, particularmente, cuando ambas acciones tienen por objeto la protección del medio ambiente. En esta tesitura, la fracción II del artículo 28 de la LFRA fue considerada inconstitucional, precisando que la existencia de dos acciones de protección al ambiente que regulan de forma distinta la legitimación activa genera inseguridad jurídica.[47]

Este análisis confirma una ventaja de las acciones colectivas frente a la acción de responsabilidad ambiental desde el punto de vista de la legitimación de las personas morales. No es óbice a lo anterior que la Primera Sala se haya pronunciado sobre la inconstitucionalidad de la limitante establecida por la LFRA, puesto que la restricción sigue vigente y su inobservacia únicamente derivaría de la concesión de un amparo en el caso particular.

Ahora bien, desde el punto de vista de la legitimación de las personas físicas, los requisitos de las acciones colectivas también presentan diferencias frente a la acción de responsabilidad ambiental.  Por un lado, para que las personas físicas tengan la posibilidad de demandar judicialmente la responsabilidad ambiental, es necesario que éstas sean habitantes de la comunidad adyacente al daño ocasionado al ambiente; requisito que no se advierte de la lectura de los artículos del código adjetivo. Por otro lado, mientas la LFRA reconoce legitimación a las personas físicas habitantes de la comunidad adyacente, el CFPC exige una colectividad conformada por al menos treinta miembros.

El análisis del proceso legislativo, mediante el cual se incorporaron las acciones colectivas al CFPC, muestra que el requisito respecto al número de miembros de la colectividad está encaminado a proteger los intereses colectivos a través de reglas y mecanismos que evitaran el abuso de dichos medios de defensa.[48] Al mismo tiempo, esta exigencia en la “clase” o colectividad se sustenta en la conveniencia de la sustanciación de ciertos asuntos por la vía colectiva en comparación con la acción individual.[49] Tal como muestra el análisis de figuras símiles como las class action del sistema estadounidense, estos mecanismos colectivos pretenden evitar sentencias inconsistentes entre los miembros individuales de la clase que establezcan estándares de conducta incompatibles para la parte demandada; así como decisiones que afecten los intereses de personas que no integraron la clase y que, por tanto, no tuvieron oportunidad de participar en el proceso.[50]

Esta determinación del legislador pretendía la construcción de un equilibrio entre las ventajas de la sustanciación en la vía colectiva de ciertos asuntos y la eficacia del medio de defensa. Sin embargo, resulta pertinente cuestionarse cuál es la racionalidad detrás del número de integrantes que determinó el legislador. Este requisito asume que la colectividad posiblemente afectada por el daño ambiental siempre estará integrada por al menos treinta miembros, o que un número inferior de integrantes no justifica el ejercicio de la acción. El número de miembros de la colectividad afectada varía en cada caso concreto. La Suprema Corte ya ha analizado casos en los que la demanda de acción colectiva fue desechada debido a que la colectividad promovente no contaba con el número de miembros que exige el CFPC.[51] En dicho precedente, la Primera Sala determinó que la colectividad necesariamente tiene que estar conformada por al menos treinta miembros, atendiendo a la interpretación literal del artículo 585 fracción II y a la intención del legislador. La opinión minoritaria en dicho precedente dio una interpretación distinta al requisito referido, considerando que éste opera en las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas en las que la colectividad se encuentra determinada o es determinable y no así en las acciones difusas.[52] Con la inclusión de este requisito, la acción colectiva deja de ser operativa para cualquier colectividad posiblemente afectada por el daño ambiental que no reúna treinta integrantes, condicionando la defensa de sus intereses a la posibilidad de que una persona moral con legitimación activa pretenda la tutela de los mismos o, incluso, a que tengan que acudir a otros procedimientos que privilegian la acción individual. Por ello, si se pretende activar este mecanismo en defensa del medio ambiente y en relación con el cambio climático, se tiene que tomar en cuenta esta limitante.

Finalmente, en un caso vinculado con el cambio climático, resulta relevante destacar la posible ventaja que plantea el CFPC frente a la exigencia de acreditar la pertenencia a la comunidad adyacente para actualizar la legitimación en términos de la LFRA. Esta ventaja está condicionada a la interpretación del concepto de “comunidad adyacente” que no está definido dentro de la ley referida. Si el juzgador interpreta este concepto como un equivalente al criterio de “vecindad inmediata” en el que solo pueden acudir en defensa del ecosistema aquellos que viven a un lado del mismo, el requisito de legitimación no solo sería más restrictivo que el previsto para las acciones colectivas, sino que no resultaría adecuado para analizar un caso judicial sobre cambio climático. En este sentido, dada la amplitud de los servicios ambientales que proporcionan los bosques[53], su privación tendría efectos en un entorno esencialmente geográfico, pero claramente más amplio que la vecindad inmediata. Por ejemplo, la eliminación de los contaminantes atmosféricos y la captura de dióxido de carbono como servicios que proporcionan los bosquestendrían beneficios que se extenderían más allá de las comunidades que se ubican junto al ecosistema. Además, la mitigación del cambio climático es uno de los servicios ambientales con dimensiones globales y nacionales más evidentes. Reducir la legitimación en términos geográficos para analizar un servicio ambiental de esa naturaleza, desconocería las dimensiones del cambio climático.  

No obstante, el juzgador también podría considerar que la “comunidad adyacente” es un criterio equivalente al de “entorno adyacente” que ha definido la Primera Sala para analizar el interés legítimo en materia ambiental, cuya amplitud se determina por los beneficios que prestan los ecosistemas y las zonas en donde impactan estos beneficios.[54] El análisis que lleve a cabo el juzgador también podría mostrar que la pérdida de servicios ambientales actualiza una circunstancia de hecho que afecta igualmente a todos los habitantes de una cuenca —quienes integrarían una colectividad en términos de la fracción II del artículo 588 del CFPC y, en este caso, también una comunidad adyacante—. En el primer caso, la LFRA estaría limitando la posibilidad de actualizar la legitimación activa de aquellas personas que no se ubiquen en el supuesto de vecindad inmediata pero que sí se benefician de los servicios ambientales del ecosistema. Este supuesto posicionaría a las acciones colectivas como una alternativa menos restrictiva en términos de legitimación por criterios geográficos.

  1. Prescripción

Como se precisó, las acciones colectivas prescriben a los tres años y seis meses contados a partir del día en que se haya causado el daño y, tratándose de los daños de naturaleza continua, el plazo comienza a contar a partir del último día en que se haya generado el daño causante de la afectación. A diferencia de lo dispuesto por el CFPC, la acción de responsabilidad ambiental prescribe en doce años, contados a partir del día en que se produzca el daño al ambiente y sus efectos.[55] Aunque en principio pudiera parecer que la temporalidad prevista por la LFRA representa una ventaja frente a las acciones colectivas, debe cuestionarse si atiende todas las posibles hipótesis de afectación, ya que, en algunos casos, los efectos del daño ambiental pueden sobrepasar los doce años y no agotarse al momento de producirse.

Esta cuestión también fue analizada por la Primera Sala después de que los quejosos señalaran que la prescripción prevista por la LFRA era ineficaz tratándose de los daños continuados. La Corte no declaró la inconstitucionalidad del precepto, pero determinó que el mismo requería una interpretación conforme en el sentido de que la prescripción puede iniciar en dos momentos: i) a partir de que se producen los daños y efectos o ii) a partir de que se conozcan esos daños y efectos.[56]

Si bien la interpretación conforme que señala la Primera Sala pretende hacer viable la acción de responsabilidad en casos donde el daño tiene carácter continuado, otros órganos jurisdiccionales podrían formular consideraciones diversas y fallar en otro sentido. En efecto, el criterio de la Sala no ha constituido jurisprudencia y las tesis aisladas, incluso aquellas emitidas por la Suprema Corte, únicamente tienen carácter orientador.[57]

Por estas consideraciones, la prescripción prevista por el CFPC resulta menos restrictiva que la prevista para las acciones de responsabilidad ambiental. En un caso sobre cambio climático, específicamente relacionado con la deforestación, las afectaciones al ambiente y la privación de los servicios ambientales del ecosistema no se agotarán al momento en que se presente el daño. Si bien la LFRA proporciona un plazo de doce años para demandar la responsabilidad ambiental, la prescripción prevista por el CFPC atiende en mayor medida a la naturaleza de los actos que se reclaman en este tipo de procedimientos, cuyos efectos no pueden darse en un solo momento, ni conocerse desde que se ocasionan.[58]

  1. Valoración del daño y efectos de la sentencia

A partir del análisis previo, es posible advertir que la configuración normativa de las acciones colectivas tiene ventajas frente a mecanismos de defensa como la acción de responsabilidad ambiental. No obstante, dichas acciones también pueden plantear problemas, durante el procedimiento y en los efectos de la sentencia, que reducen su operatividad para atender un caso vinculado con el cambio climático.

En primer lugar, el CFPC no proporciona suficientes elementos para que el juzgador determine el alcance de conceptos como daño ambiental, reparación y compensación. Esto no solo imposibilita que el juzgador valore esos términos con la dinámica y los principios propios de la materia ambiental y del derecho del cambio climático, sino que puede generar inseguridad jurídica para quienes pretendan accionar este tipo de mecanismos. En efecto, los ciudadanos no podrán advertir elementos en el código adjetivo para dar respuesta a interrogantes como ¿qué es el daño ambiental?, ¿cómo se cuantifica y repara ese daño?, ¿cómo debe compensarse y en qué supuestos?,  ¿cómo identificamos el estado que guardaba el ecosistema antes de la afectación?,  ¿qué lugar tiene la reparación ambiental respecto de la reparación patrimonial de los particulares? Con esta ausencia de respuestas en el CFPC, se intuye que el legislador federal, concentrado en la defensa de otros derechos e intereses colectivos como los relacionados con los consumidores asumió, incorrectamente, la suficiencia de las nuevas normas adjetivas para solventar temas procesales y sustantivos propios de los problemas ambientales.[59] Los juzgadores deben solventar estos planteamientos si se pretende materializar cualquier expectativa de que la decisión judicial incida en la formulación e implementación de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. Esta tarea exige vincular el CFPC con un régimen especial de responsabilidad ambiental que no opere únicamente con la lógica de las instituciones civiles.[60]  

Por ello, la incertidumbre que plantea la valoración del daño y su reparación no impide que el juzgador analice otras normas que puedan delimitar los conceptos necesarios para resolver la acción colectiva. Específicamente, la LFRA podría proporcionar un parámetro claro al juzgador para analizar la reparación de los daños ocasionados al ambiente. Para tal efecto, debe definirse si es necesario satisfacer los requisitos para que opere la supletoriedad.[61] El contenido de los artículos 1 y 27 de la LFRA resulta relevante para estas consideraciones:

Artículo 1o.- La presente Ley regula la responsabilidad ambiental que nace de los daños ocasionados al ambiente, así como la reparación y compensación de dichos daños cuando sea exigible a través de los procesos judiciales federales previstos por el artículo 17 constitucional (…) (Énfasis añadido)

Artículo 27. Las personas e instituciones legitimadas conforme al artículo 28 de la presente Ley, podrán demandar la responsabilidad ambiental y el cumplimiento de las obligaciones, pagos y prestaciones previstos en este Título, en términos de lo dispuesto por la presente Ley, el Código Federal de Procedimientos Civiles, o de conformidad a la ley federal que regule los procedimientos judiciales a los que hace referencia el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En segundo lugar, atendiendo a la interpretación que realice el juzgador, es posible que los efectos de las acciones colectivas no representan una alternativa de compensación ambiental en términos de la LFRA. Al respecto, conviene reiterar que dicho ordenamiento define la compensación como una acción que debe realizar el responsable del daño para generar una mejora ambiental sustitutiva de la reparación total o parcial del daño:

Artículo 17. La compensación ambiental consistirá en la inversión o las acciones que el responsable haga a su cargo, que generen una mejora ambiental, sustitutiva de la reparación total o parcial del daño ocasionado al ambiente, según corresponda, y equivalente a los efectos adversos ocasionados por el daño.

Dicha inversión o acciones deberán hacerse en el ecosistema o región ecológica en donde se hubiese ocasionado el daño. De resultar esto materialmente imposible la inversión o las acciones se llevarán a cabo en un lugar alternativo, vinculado ecológica y geográficamente al sitio dañado y en beneficio de la comunidad afectada (…)

Como se precisó, la LFRA puede proporcionar un parámetro al juzgador para darle contenido a lo dispuesto por el CFPC y determinar el alcance de conceptos como daño al ambiente, estado base y criterio de equivalencia.[62] No obstante, aunque el juzgador utilizara la LFRA como marco de referencia, es posible que la sentencia de la acción colectiva no tenga por efecto la compensación ambiental prevista por dicho ordenamiento. Conviene recordar que la sentencia de la acción colectiva permitiría que el juez ordene la restitución de las cosas al estado que guardaren antes de la afectación. No obstante, si esta restitución no fuera posible, se condenará al “cumplimiento sustituto” que implica el pago de una cantidad que se destinará a un fondo cuyos recursos serán utilizados para el pago de los gastos derivados de los procedimientos colectivos.[63] Por ello, aunque los artículos 581 y 604 del CFPC contemplen el pago de una cantidad como una medida de reparación del daño, es posible que los efectos de una sentencia condenatoria no den lugar a la obligación de reparar ambientalmente el daño que corresponda o compensar ambientalmente en forma total o parcial.

A diferencia de este procedimiento, la LFRA contempla i) la reparación, consistente en restituir a su estado base los hábitat, ecosistemas, elementos y recursos naturales; ii) la compensación ambiental —si lo anterior resulta material o técnicamente imposible—; y iii) el pago de una sanción económica accesoria a la reparación o compensación que se destinará a un Fondo de Responsabilidad Ambiental —que tendrá como objeto el pago de la reparación de los daños que sean ocasionados al ambiente—. Como se puede apreciar, el CFPC no contempla la opción de la compensación ante la imposibilidad de reparar, y el llamado “cumplimiento sustituto” implica el pago de una sanción económica que no está relacionada con los servicios ambientales que se pierden con el daño. Esto resulta particularmente preocupante si consideramos la dificultad de obtener una reparación total del ecosistema en el corto plazo. La Segunda Sala de la Suprema Corte también ha advertido que la vía civil puede plantear dificultades para ordenar judicialmente la reparación del daño y que no es la idónea para combatir omisiones de las autoridades respecto al derecho humano a un medio ambiente sano.[64]

En estos términos, sería preferible, desde el punto de vista de la reparación ambiental, acudir al procedimiento previsto por la LFRA. En un caso relacionado con cambio climático, como el que se planteó hipotéticamente, el cumplimiento sustituto de una acción colectiva no incidiría en la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, puesto que el pago de la sanción económica no se destinará a mejorar los reservorios de carbono ni conservar los existentes. Si bien, atendiendo a lo dispuesto por los artículos 581, 582 y 583 del CPFC[65], el juzgador podría interpretar las normas[66] para ordenar la compensación ambiental en una acción difusa o colectiva en sentido estricto, ello estaría determinado por el arbitrio judicial en cada caso concreto.

En tercer lugar, la existencia de dos mecanismos de protección ambiental previstos en distintas normas y con diferencias en términos de legitimación, prescripción y efectos, genera incertidumbre para los ciudadanos afectados por el daño ambiental. Una de las primeras interrogantes que surgen ante la existencia de estos mecanismos es la posibilidad de acudir a ellos de forma simultánea y para que sean analizados los mismos hechos. De la lectura de la LFRA, puede concluirse que ambos mecanismos son autónomos:

Artículo 4º.- La acción y el procedimiento para hacer valer la responsabilidad ambiental a que hace referencia el presente Título, podrán ejercerse y sustanciarse independientemente de las responsabilidades y los procedimientos administrativos, las acciones civiles y penales procedentes.

La Primera Sala se decantó por esta conclusión al identificar las acciones colectivas y la acción prevista por la LFRA como dos mecanismos diferentes de defensa de derechos humanos, incluyendo el medio ambiente sano, cuyo ejercicio no es excluyente. En efecto, “el ejercicio de la acción prevista en la [LFRA] no impide el ejercicio de las acciones previstas en el [CFPC]”.[67]

Ahora bien, el ejercicio simultáneo de ambos mecanismos de protección puede plantear sus propios problemas si consideramos la posible existencia de sentencias de responsabilidad ambiental y sentencias civiles divergentes, aun cuando se analicen los mismos hechos. Por un lado, si resuelven diversos juzgadores, aun cuando operen con estándares de reparación y compensación similares, podrían llegar a conclusiones diversas sobre la procedencia de la acción y los efectos de la sentencia. Es posible plantear un escenario en el que la sentencia de la acción de responsabilidad ambiental determine la reparación total, mientras que la sentencia de la acción difusa determine el cumplimiento sustituto. Por otro lado, si los juzgadores no deciden acudir al marco de referencia de la LFRA para resolver la acción difusa, esta situación posibilitará que los jueces interpreten conceptos relevantes —como daño ambiental, estado base, criterio de equivalencia y compensación— de distintas formas, dejando que sean los criterios definitivos de jurisprudencia los que resuelvan la divergencia de interpretaciones. Esta situación resulta preocupante si se considera la temporalidad necesaria para obtener ese tipo de pronunciamientos.[68]

No obstante, la existencia de ambos mecanismos de defensa también puede representar una ventaja. Los quejosos podrían exigir la reparación ambiental mediante el ejercicio de la acción de responsabilidad y, al mismo tiempo, acudir a las acciones colectivas para que sean cubiertos los daños en forma individual a los miembros del grupo lo cual se circunscribe a los efectos de la acción colectiva en sentido estricto y la acción individual homogénea. Esta posibilidad no solo se presentaría en aquellos casos en los que el juzgador tiene que analizar el daño individual derivado de la privación de los servicios ambientales, sino que podría hacerse extensiva a aquellos supuestos en los que los efectos del cambio climático dañen el patrimonio y la integridad de las personas. Éste tipo de reclamos se ha formulado en varias jurisdicciones con diversos resultados y, si bien plantean un reto para el operador jurídico en términos del análisis de causalidad, no debe descartarse su estudio y la probabilidad de su admisión.

V. Conclusiones

La incorporación de las acciones colectivas al texto constitucional y la reforma al CPFC posibilitaron el acceso a un mecanismo para la protección del medio ambiente que no solo se sustentara en la conveniencia de la sustanciación de ciertos asuntos por la vía colectiva, sino que operara como espacio de participación ciudadana y acceso a la justicia ambiental. Las acciones colectivas son una de las herramientas que se han incorporado al sistema jurídico mexicano para posibilitar la participación del Poder Judicial en la resolución de los problemas ambientales. Con la creciente evidencia científica sobre el aumento de los niveles de degradación ambiental alrededor del mundo, estos cambios son imperativos.

El cambio climático es uno de los problemas ambientales que se han apropiado de los foros internacionales y que han comenzando a discutirse en los tribunales. En efecto, se han adoptado nuevos instrumentos normativos y hay un número creciente de casos judiciales en diversas jurisdicciones que hacen posible la intervención de los tribunales en el combate contra el cambio climático. Con la expedición de instrumentos jurídicos y arreglos institucionales para enfrentar el cambio climático, México no ha sido la excepción. Por lo anterior, resulta pertinente preguntarse si las acciones colectivas pueden ser un mecanismo para plantear judicialmente un caso vinculado con los efectos del cambio climático.

Dado que las sentencias de la acción difusa y la acción colectiva en sentido estricto pueden tener por efecto la reparación del daño, sin la existencia de un vínculo contractual, es necesario analizar su operatividad en casos judiciales de esa naturaleza. Un supuesto fáctico que encuadra en este tipo de reclamos puede ser la reparación de los ecosistemas que inciden en la adaptación y mitigación del cambio climático. Más allá de las particularidades de este fenómeno y de su marco normativo —que pueden incidir en el análisis que realice el juzgador—, el daño a un ecosistema que contribuye a la adaptación y mitigación del cambio climático puede reclamarse por esta vía como cualquier otro supuesto de daño ambiental. No obstante, un análisis de i) la legitimación, ii) la prescripción, iii) la valoración del daño y iv) los efectos de la sentencia permite concluir que varias particularidades de dicho medio de defensa disminuyen su operatividad para atender un caso vinculado con el cambio climático.

En primer lugar, el CFPC no proporciona suficientes elementos para que el juzgador determine el alcance de conceptos como daño ambiental, reparación y compensación. En segundo lugar, es posible que los efectos de las acciones colectivas no representan una alternativa de compensación ambiental. En tercer lugar, la existencia de dos mecanismos de protección ambiental previstos en distintas normas y con diferencias claras en términos de legitimación, prescripción y efectos, genera incertidumbre para los ciudadanos afectados por el daño ambiental. Por las consideraciones anteriores, es posible afirmar que las acciones colectivas pueden plantear problemas durante el procedimiento y en los efectos de la sentencia que reducen su operatividad para atender un caso vinculado con el cambio climático. No obstante, es necesario destacar que una de las ventajas que podrían tener las acciones colectivas radica en la posibilidad de exigir la reparación del daño de forma individual.

Estas conclusiones no deben traducirse en un abandono del estudio de las acciones colectivas y, mucho menos, del ejercicio de dicho medio de defensa para la protección de medio ambiente. La labor jurisdiccional y legislativa podrá determinar, con el tiempo, el alcance de los elementos de este tipo de acciones y consolidarlas como un mecanismo efectivo de protección ambiental. Un primer paso puede ser el establecimiento de un vínculo claro entre el CPFC y el régimen de responsabilidad ambiental, en el entendido de que éste no puede obedecer —en su totalidad— a la lógica del derecho civil. Asimismo, los juzgadores deben considerar que los derechos de dimensión colectiva poseen una especial configuración derivada su base axiológica y de los fines que persiguen. Particularmente, la naturaleza colectiva del derecho a un medio ambiente sano no debe conducirnos al debilitamiento de las garantías que se prevén para su protección. El derecho y sus intituciones no deben permanecer estáticos frente a fenómenos como el cambio climático, que han cambiado incluso la narrativa del desarrollo económico y las realidades sociales de comunidades alrededor del todo el mundo. Es necesario identificar las posibles alternativas jurisdiccionales que permitirían que los tribunales analicen elementos vinculados directamente con el cambio climático, con una convicción en mente: las amenazas ambientales tienden a persistir, extenderse y acumularse con el paso del tiempo.


Jorge Alejandro Carrillo Bañuelos es Licenciado en Derecho con mención honorífica por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).


VI. Bibliografía

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[1] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe: hacia el logro de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, CEPAL, 2018, p. 111.

[2]PRINCIPIO 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

[3] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, A/HRC/31/52, Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, 2016, p.8.

[4] IPCC, “Resumen para responsables de políticas”, en Informe especial del IPCC sobre los impactos del calentamiento global de 1.5 ºC con respecto a los niveles preindustriales y las trayectorias correspondientes que deberían seguir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, en el contexto del reforzamiento de la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, el desarrollo sostenible y los esfuerzos por erradicar la pobreza, 2018, p. 4 a 11.

[5] IPCC, Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [Equipo principal de redacción, R.K. Pachauri y L.A. Meyer (eds.)], IPCC, Ginebra, Suiza, 2014, 157 p. V.

[6] Ídem.

[7] Ibídem, pp. V y 103.

[8] IPCC, “Resumen para responsables de políticas”, en Informe especial del IPCC sobre los impactos del calentamiento global de 1.5 ºC con respecto a los niveles preindustriales y las trayectorias correspondientes que deberían seguir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, en el contexto del reforzamiento de la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, el desarrollo sostenible y los esfuerzos por erradicar la pobreza, 2018, p. 9 a 22.

[9] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, A/HRC/31/52, Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, 2016, pp. 4 a 14.

[10] Pring, George, et al., Environmental Courts & Tribunals: A Guide for Policy Makers, United Nations Environment Programme, 2016, p. 8

[11] El Protocolo de Kyoto es un acuerdo internacional vinculado con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que compromete a sus Partes al establecer objetivos vinculantes de reducción de emisiones de GEI. El Protocolo fue adoptado en Japón el 11 de diciembre de 1997 y entró en vigor el 16 de febrero de 2005. Nachmany, Michal, et al., Global trends in climate change legislation and litigation: 2018 snapshot, The Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, 2018, p. 2.

[12] Joana Setzer y Rebecca Byrnes, Global trends in climate change litigation: 2019 snapshot, The Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, 2019, pp. 1-3.

[13] Artículos 7 y 8 de la LGCC.

[14] La LGCC incluye un capítulo específico sobre sanciones, sin embargo, se refieren a supuestos en los que las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras sujetas a reporte no entreguen la información, datos o documentos requeridos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y a supuestos en los que la información proporcionada sea falsa. Artículos 114 a 116 de la LGCC.

[15] Tesis aislada 1a. CCLXXXIX/2018 (10a.) de rubro: “DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. SU NÚCLEO ESENCIAL”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 61, diciembre de 2018, Tomo I, p. 309.

[16] Exposición de motivos de la LFRA, Cámara de Origen: Senadores, Ciudad de México, 25 de agosto de 2010, Gaceta No. 18.

[17] Exposición de motivos, reforma al artículo 17 constitucional, Cámara de Origen: Senadores, Ciudad de México, 7 de febrero de 2008, Gaceta No. 185.

[18] Amparo en revisión 307/2016 resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de votos en sesión de catorce de noviembre de dos mil dieciocho.

[19] Ídem.

[20] Ídem.

[21] Adaptación hace referencia al proceso de ajuste al clima real o proyectado y sus efectos. Mitigación hace referencia a las acciones encaminadas a reducir las fuentes o potenciar los sumideros de gases de efecto invernadero. Mach, K.J., S. Planton y C. von Stechow, “Anexo II: Glosario”, en Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, Suiza, IPCC, 2014, p. 128 a 138.

[22] Jorge Alejandro Carrillo Bañuelos, Procedencia de la vía jurisdiccional en México para exigir la acción del Estado en materia de cambio climático, tesis de licenciatura, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2018.

[23] Exposición de motivos presentada a la Cámara de Senadores por iniciativa del Partido Revolucionario Institucional el siete de febrero de dos mil ocho.

[24] Artículo 578 del CFPC.

[25] Fredie Didier Jr., Hermes Zaneti Jr., Proceso colectivo: Tutela Procesal de los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos, Palestra, 2019, pp. 96 a 97.

[26] Ibídem, pp. 91 a 92.

[27] Amparo en revisión 307/2016.

[28] Artículo 581 del CFPC.

[29] Sentencia recaída al Amparo Directo 28/2013, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ponente: Ministro José Ramón Cossío Díaz, 4 de diciembre de 2013.

[30] Fredie Didier Jr., Hermes Zaneti Jr., op. cit., p. 98.

[31] Ibídem, pp. 98 a 99.

[32] Ibídem, p. 100. Regla 23 de las Federal Rules on Civil Procedure.

[33] Amparo directo 28/2013 resuelto por unanimidad en la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de cuatro de diciembre de dos mil trece.

[34] Fredie Didier Jr., Hermes Zaneti Jr., op. cit., pp. 100 a 101.

[35] Artículos 604, 624 a 626 del CFPC.

[36] Artículo 605 del CFPC.

[37] Amparo directo 34/2013, resuelto por mayoría de tres votos en sesión de quince de enero de dos mil catorce.

[38] Artículo 584 del CPFC.

[39] Nachmany, Michal, et al., Global trends in climate change legislation and litigation: 2017 update, The Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, 2017, pp. 14-15.

[40] Si se pretende combatir un acto de la autoridad ambiental, la Ley General del Equilibrio Ecológico y de la Protección al Ambiente prevé un recurso de revisión.

Artículo 176.- (…) El recurso de revisión se interpondrá directamente ante la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido, turnando el recurso a su superior jerárquico para su resolución definitiva. La resolución del procedimiento administrativo y la que recaiga al recurso administrativo de revisión, podrán controvertirse en vía de juicio ante los juzgados de distrito en materia administrativa (…).

Artículo 180.- Tratándose de obras o actividades que contravengan las disposiciones de esta Ley y de aquéllas a las cuales se aplica de manera supletoria, así como de los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de las mismas, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la misma, las personas físicas y morales que tengan interés legítimo tendrán derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, así como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño al medio ambiente, los recursos naturales, la vida silvestre o la salud pública.

Para tal efecto, de manera optativa podrán interponer el recurso administrativo de revisión a que se refiere este Capítulo, o acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (…)

Artículo 181.- En caso de que se expidan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones contraviniendo esta Ley, serán nulas y no producirán efecto legal alguno, y los servidores públicos responsables serán sancionados conforme a lo dispuesto en la legislación en la materia. Dicha nulidad podrá ser exigida por medio del recurso a que se refiere el artículo anterior. (Énfasis añadido)

[41] Tesis aislada 1a. LVIII/2018 (10a.) de rubro: “JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. ES PROCEDENTE CONTRA OMISIONES LEGISLATIVAS”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 55, junio de 2018, Tomo II, p. 965; tesis jurisprudencial P./J. 5/2008 de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS”, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, noviembre de 2009, p. 701.

[42] IPCC, “Cambio climático 2014: Impactos, adaptación y vulnerabilidad – Resumen para responsables de políticas” en Contribución del Grupo de trabajo II al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, Organización Meteorológica Mundial, Ginebra, Suiza, 2014, p. 15.

[43]Artículo 28.- Se reconoce derecho e interés legítimo para ejercer acción y demandar judicialmente la responsabilidad ambiental, la reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente, el pago de la Sanción Económica, así́ como las prestaciones a las que se refiere el presente Título a:

I. Las personas físicas habitantes de la comunidad adyacente al daño ocasionado al ambiente;

II. Las personas morales privadas mexicanas, sin fines de lucro, cuyo objeto social sea la protección al ambiente en general, o de alguno de sus elementos, cuando actúen en representación de algún habitante de las comunidades previstas en la fracción I;

III. La Federación a través de la procuraduría, y

IV. Las Procuradurías o instituciones que ejerzan funciones de protección ambiental de las entidades federativas y del Distrito Federal en el ámbito de su circunscripción territorial, conjuntamente con la procuraduría. (…)

[44] Tesis aislada 1a. CXLVI/2015 (10a.) de rubro: “RESPONSABILIDAD AMBIENTAL. EL LEGISLADOR, AL NO JUSTIFICAR EL TRATO DIFERENCIADO ENTRE LA ACCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFOS PRIMERO, FRACCIÓN II, Y SEGUNDO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, Y LA COLECTIVA EN LA MATERIA A QUE SE REFIERE EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, MODULÓ INJUSTIFICADAMENTE EL NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA.”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 18, mayo de 2015, Tomo I, p. 456.

[45] Artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y de la Protección al Ambiente.

[46] Tal como precisó la Segunda Sala al resolver el amparo directo en revisión 3193/2018, en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil dieciocho por mayoría de tres votos.

[47] Amparo en revisión 501/2014 resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte en sesión de once de marzo de dos mil quince por mayoría de tres votos.

[48] Amparo directo 34/2013 resuelto por mayoría de tres votos en sesión de quince de enero de dos mil catorce. Iniciativa publicada en la Gaceta Parlamentaria No. 134 el siete de septiembre de dos mil diez.

[49] Artículo 587, fracción XI, del CFPC.

[50] Rule 23. Class Actions, Federal Rules of Civil Procedure.

[51] Amparo directo 34/2013 resuelto por mayoría de tres votos en sesión de quince de enero de dos mil catorce. En el caso, una colectividad conformada por siete habitantes de la Ciudad de Mazatlán demandaba el reconocimiento de su legitimación para presentar una acción colectiva.

[52] Votos particulares que formularon los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y José Ramón Cossío Díaz en el Amparo directo 34/2013.

[53] En términos del Amparo en revisión 307/2016, son aquellos beneficios que obtiene el hombre de los diversos ecosistemas. En el caso de los bosques, pueden destacarse, de forma no limitativa, los siguientes servicios: eliminación de contaminantes atmosféricos, emisión de oxígeno, mantenimiento de las funciones de la cuenca, mantenimiento de la biodiversidad, fijación del carbono de la atmósfera, moderación de los impactos climáticos, etc.

[54] Amparo en revisión 307/2016.

[55] Artículo 29 de la LFRA.

[56] Tesis aislada 1a. CXLVII/2015 (10a.) de rubro: “RESPONSABILIDAD AMBIENTAL. DE LA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, SE DESPRENDE QUE LA PRESCRIPCIÓN QUE PREVÉ INICIA A PARTIR DE QUE SE CONOZCAN LOS DAÑOS PRODUCIDOS Y SUS EFECTOS”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 18, mayo de 2015, Tomo I, p. 455.

[57] Tesis jurisprudencial 2a./J. 195/2016 (10a.) de rubro: “TESIS AISLADAS. LAS EMITIDAS POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN CARÁCTER ORIENTADOR, NO GENERAN DERECHOS NI SON SUSCEPTIBLES DEL EJERCICIO DE IRRETROACTIVIDAD”, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 38, enero de 2017, Tomo I, p. 778.

[58] Amparo en revisión 501/2014.

[59] Gabriel Calvillo, “Reforma de acción colectiva y diálogo legislativo para el 2012: la vinculación pendiente entre el proceso y la responsabilidad ambiental”, Derecho Ambiental y Ecología, CEJA, p.36.

[60] Ibídem, p.36.

[61] Tesis jurisprudencial 2a./J. 34/2013 (10a.) de rubro: “SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.”, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, marzo de 2013, Tomo 2, p. 1065.

[62] Artículo 2, fracciones II, III y VIII, de la LFRA.

[63] Artículos 581 y 604 del CFPC.

[64] Sentencia recaída al Amparo en revisión 641/2017, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán, 18 de octubre de 2017.

[65] Artículo 582. La acción colectiva podrá́ tener por objeto pretensiones declarativas, constitutivas o de condena.

Artículo 583. El juez interpretará las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos.

[66] Tesis aislada 1a. LXXXIV/2014 (10a.) de rubro: “ACCIONES COLECTIVAS OBLIGACIÓN DE LOS JUZGADORES AL INTERPRETAR LAS NORMAS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO COLECTIVO”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, marzo de 2014, Tomo I, p. 531.

[67] Amparo en revisión 501/2014.

[68] Gabriel Calvillo, op. cit., p. 37.

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