Introducción. El problema jurídico

Los estados de excepción, como se conocen actualmente, no son una figura jurídica nueva; existen desde la Antigua Roma, donde, ante situaciones de emergencia, uno de los cónsules (previa petición del Senado) nombraba a un dictador romano para que acabara con los levantamientos internos o dirigiera una guerra, éste duraba en su cargo hasta seis meses, estaba sujeto a procedimientos y límites muy estrictos, y respondía al Senado. Al respecto, Bernardo García Camino (2011, 125-126) dice que esta situación constituye un ejemplo de la practicidad latina para afrontar los problemas, ya que los romanos consideraban que ante las emergencias se requería un marco jurídico, circunstancias y hombres especiales. Así, esa figura se ha retomado en las constituciones modernas bajo dos figuras principalmente: las suspensiones al ejercicio y goce de derechos humanos, y la inobservancia del principio de división de poderes.

En México, hemos retomado esas ideas tanto en el artículo 29 de nuestra Constitución Federal, como en algunas constituciones locales. Las constituciones de Aguascalientes, Coahuila, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz prevén la posibilidad de que el Congreso estatal conceda facultades extraordinarias al gobernador, en términos genéricos, en casos especiales y en circunstancias excepcionales; la de Baja California es más específica y prevé que el titular del poder ejecutivo puede “tener el mando directo de la fuerza pública de los municipios cuando el Congreso del Estado suspenda o declare desaparecidos los Ayuntamientos, y tomar en caso de invasión o trastorno interiores, medidas extraordinarias (…)” (Constitución Política del Estado de Baja California); las de Chiapas y Morelos claramente establecen que el ejecutivo estatal puede contar con las facultades extraordinarias que necesite en alguno de los ramos de su administración para hacer frente a graves peligros o de trastornos graves (invasión o alteración al orden público); la constitución zacatecana está de acuerdo con esta idea; sin embargo, dispone que nunca podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona, salvo en el caso de facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo. La de Colima prevé expresamente que es posible conceder facultades extraordinarias en los ramos de hacienda y gobernación; mientras que la constitución queretana tiene la peculiaridad de que reconoce la posibilidad de conceder facultades extraordinarias al gobernador, siempre que éstas no sean exclusivas de los poderes federales. Por otro lado, encontramos que las constituciones estatales de Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Quintana Roo, Sinaloa y Yucatán no prevén la concesión de facultades extraordinarias; y la de Nuevo León, lo prohíbe expresamente. 

De lo anterior se desprende que la mayoría de las constituciones de las entidades federativas mexicanas prevén la posibilidad de que los congresos locales concedan facultades extraordinarias a los gobernadores, en términos genéricos, en casos excepcionales y cuando así se estime conveniente por las circunstancias especiales en las que se encuentre el estado, y por tiempo limitado. Sin embargo, algunas de estas constituciones son más cautelosas y establecen que los decretos que otorguen facultades extraordinarias deben ser lo más claros y precisos posible en la determinación de las atribuciones y competencias que abarca, su contenido y alcance, los supuestos que posibilitan su concesión, así como el tiempo en el que el gobernador podrá ejercerlas.

Por ello, el problema constitucional que me interesa resaltar es que las constituciones estatales, salvo la de Colima, no establecen sobre qué ramos pueden tratar las facultades extraordinarias que conceda el Congreso local al gobernador ni los límites que deben respetar, simplemente establecen esa posibilidad de forma genérica. Situación por demás peligrosa me parece, pues deja al total arbitrio del órgano legislativo estatal la concesión de facultades en cualquier ramo y genera inseguridad jurídica a los gobernados, por no regularse eficazmente las facultades extraordinarias según el ramo, los supuestos de operación, el alcance, los límites a respetar y su duración. Problemática resumida en la siguiente interrogante: ¿las legislaturas de las entidades federativas pueden conceder facultades extraordinarias a los gobernadores sobre cualquier ramo?, o ¿cuáles son los límites que deben respetar?, esto con tal de defender su orden jurídico interno.

Un caso para aterrizar el problema jurídico

Para hacer el análisis del problema planteado, voy a echar mano de un ejemplo práctico: el Amparo en Revisión 6533/62 resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que ahora se sintetiza muy brevemente.

Mediante el decreto 68 del 2 de junio de 1932, el Congreso de Veracruz otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo local para expedir la Ley Fiscal de esa entidad federativa. El 10 de junio, el gobernador expidió tal ley, cuyo artículo 127, fracción IV, lo facultaba para fijar cuotas de impuestos e incluir en las tarifas otros productos, fuente u objeto de los gravámenes. En virtud de tal competencia, el gobernador, mediante decreto 27 de 11 de noviembre de 1961, reformó el artículo 77, fracción Q), del reglamento de la ley en mención y estableció un impuesto fijo de $1 por la compraventa de una tonelada de caña de azúcar cuando saliera de la entidad veracruzana a cargo de los transportadores de tal producto.

El Ingenio azucarero Santa Isabel promovió un juicio de amparo contra el cobro del impuesto que generó la transportación de 12 toneladas de caña de azúcar de Veracruz a Oaxaca y alegó la inconstitucionalidad del artículo 127, fracción IV de la ley de referencia y del impuesto que establecía.  El Juez de Distrito concedió el amparo al considerar, sustancialmente, que el impuesto referido y sus actos aplicación resultaban inconstitucionales, pues fueron expedidos y promulgados por el Ejecutivo del estado sin intervención del Congreso local; sin que pudiera argumentarse que tal impuesto fue expedido en uso de las facultades extraordinarias para legislar, ya que de acuerdo con la constitución de Veracruz esas facultades extraordinarias solo pueden concederse cuando se trate de salvar la situación en casos de invasión, alteración del orden o peligro público, y en el caso no se demostró que se actualizara una situación de tal naturaleza al momento de concederlas.

El Secretario de Gobierno, encargado del despacho del Poder Ejecutivo de Veracruz, y el Director General de Hacienda, inconformes, interpusieron recurso de revisión que resolvió el Pleno de la Suprema Corte en el sentido de modificar la sentencia de amparo recurrida y confirmar la concesión de la protección constitucional al Ingenio Santa Isabel. El argumento toral de tal determinación consistió en que, contrario a lo resuelto por el Juez de Distrito, si el ingenio quejoso no alegó la inconstitucionalidad del decreto 68 por el que la legislatura veracruzana concedió facultades extraordinarias a su gobernador para expedir la Ley Fiscal que lo facultaba para establecer tarifas e incluir en ellas nuevos productos, consintió tácitamente la constitucionalidad de tales facultades extraordinarias y, por ende, también de la fracción IV del artículo 127 de la Ley Fiscal de Veracruz, artículo en el que el gobernador fundamentó el impuesto a la caña de azúcar; por lo que sobreseyó el juicio respecto a tal precepto legal.

Situación que llevó a nuestro Alto Tribunal a analizar el concepto de violación en el que el ingenio quejoso alegó el carácter alcabalatorio del impuesto a la compraventa y transporte de la caña de azúcar, y concluyó que el impuesto en mención era inconstitucional debido a que la hipótesis de causación “por la sola circunstancia de que la caña de azúcar salga de esta entidad federativa” violaba el artículo 117, fracción V, de la Constitución Federal que prohíbe a los estados gravar la entrada o salida de mercancías de su territorio  y porque el impuesto se aplicaba de forma discriminatoria, pues solamente se aplicaba a los ingenios no veracruzanos.

Solución

Desde mi punto de vista, las respuestas a las interrogantes formuladas en párrafos anteriores son: las legislaturas de las entidades federativas sí pueden conceder facultades extraordinarias a los gobernadores sobre cualquier ramo o ámbito de gobierno de su régimen interior, siempre que respeten la regla prevista en el artículo 124 de la Constitución Federal y los límites previstos en sus preceptos 115 y 116, es decir, mientras no invadan aquellas competencias que la Norma Fundamental reservó expresamente para la federación y respeten los principios que prevé en cuanto a la forma de organizar sus poderes locales. Ello, sin perjuicio de que las entidades federativas, al ser autónomas y “soberanas” en todo lo concerniente a su régimen interior y tener libertad configuración en cuanto a su creación legislativa y organización, determinen que es posible que sus congresos estatales concedan facultades extraordinarias a sus gobernadores, a fin de defender la existencia, observancia y supremacía (presente y futura) de sus constituciones, de la forma que consideren mejor.

Así, me parece que, en los casos en que los congresos locales conceden facultades extraordinarias a los gobernadores se actualizan dos momentos de revisión de constitucionalidad: 1) las constituciones locales son normas supremas en las entidades federativas que constituyen y organizan, y a las entidades federativas les corresponde verificar (judicial, políticamente o como determinen) que la concesión de tales facultades extraordinarias se haya hecho en el marco de lo que establece su constitución estatal, es decir, que deben seguir la ideas surgidas en la Constitución del Estado de Veracruz del año 2000; consistentes en que deben existir medios de control de constitucionalidad internos de las entidades federativas (González Oropeza, 2017, 886-8879), verifiquen que tales facultades extraordinarias hayan sido aquellas que sea posible conceder, que el procedimiento, votación, mayorías, el supuesto que la originó y su duración hayan sido acordes con la constitución local; y 2) solo en caso de que se considere que la situación extraordinaria es violatoria de la Constitución Federal, corresponderá a la federación (ya sea a través de un juicio de amparo, de una controversia constitucional o acción de inconstitucionalidad), posiblemente a la Suprema Corte (dependiendo del medio a través del cual se impugne), pronunciarse sobre su constitucionalidad, sin que puedan revisar si fue correcta o no su concesión, pues ello queda en el ámbito interno de cada entidad federativa (como ocurrió, por razones diferentes en el caso Ingenio de Santa Isabel, Amparo en Revisión 6533/62).

Así, me parece que para resolver el problema planteado es necesario que las entidades federativas regulen, en rango constitucional local, correcta y eficazmente las facultades extraordinarias de los gobernadores y sus medios de control de constitucionalidad internos, a fin de crear una verdadera justicia constitucional local terminal. Situación que deriva en que la constitucionalidad de un mismo acto pueda ser analizada en sede local o en instancia local, así los estados analizan si las facultades extraordinarias en cita se ajustan a la Constitución local y los poderes federales revisan si el estado violó la Constitución Federal, sin que la federación pueda revisar si estuvo bien o mal la concesión, pues esto corresponde a cada estado. Propuesta que refuerza nuestro régimen federal y vitaliza el principio de división de poderes.

Gilberto es Licenciado en Derecho por el ITAM y Maestrante en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana (en proceso de titulación). Profesional Operativo en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, adscrito a la Ponencia del Señor Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá. Profesor de Amparo y de Derecho Civil I. Personas  y Familia, en Universidad Humanitas.  gnavah93@hotmail.com Twitter: @gnavah93

Fuentes

García Camino, B. (2011), “Estados de Excepción, Revolución y Constitución Mexicana” en J. R. Jiménez Gómez (coord.), Revolución Mexicana, Constitución de 1917 y Neoconstitucionalismo, México: Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Autónoma de Querétaro.

González Oropeza, M. (2017), Digesto Constitucional Mexicano: Historia Constitucional de la Nación: de Aguascalientes a Zacatecas 1824-2017, México: Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sentencia del Amparo en Revisión 6533/62 dictada por el Pleno de la Suprema Corte de la Nación (México), el 30 de junio de 1964.

Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos