Hacia la senda de una transformación constitucional: Suprema Corte de Justicia de la Nación

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Dentro del sistema Federalista que México lleva desarrollando por más de dos siglos un elemento de relevancia es la cooperación de los poderes federales, así como su labor de contrapesos. A mediados del siglo xviii, el barón de Montesquieu planteó, en su teoría sobre la división de las funciones del Estado, la necesidad y conveniencia de una sana relación entre los órganos de los diferentes poderes. De modo que no puede ser tajante la división, al grado de pensar que se trate de una separación total (Yunes Zorrilla, 2002).

El presente escrito tendrá como objetivo reflexionar acerca de la posibilidad de una reforma por adición al artículo 71 constitucional, el cual menciona quiénes son aquéllos facultados para presentar iniciativas de ley en el Congreso de la Unión. Esta propuesta consiste en introducir una quinta fracción al texto que permitiría al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) tener una facultad materialmente legislativa, al participar en el proceso de creación de leyes en México.

En primer lugar, el artículo 49 constitucional menciona que el Supremo Poder se divide, para su ejercicio, en tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Esto no es un principio absoluto, pues fue indistinta la fijación de las atribuciones que se le confirieron a los tres poderes; de tal suerte que el Poder Judicial, en específico la Suprema Corte, no puede participar en sus procesos internos orgánicos, mientras que los demás poderes sí (Murguia, Gutierrez, 2018).

El presidente de la república, los diputados y senadores del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas (el 0.13% de la lista nominal de electores) son los servidores públicos investidos de legitimidad por el artículo 71 constitucional. Respecto a la situación de los tres primeros casos, la doctrina identifica que tienen la facultad o competencia (algunos otros podrían incluso mencionar como obligación) el presentar iniciativas de ley, lo anterior no es un “derecho de iniciativa”, sino una “facultad de iniciativa” (Chavarría Cedillo, 2010).

A partir de un análisis de variados numerales de la Constitución podemos encontrar que las facultades materiales o formales de un poder sobre otro son variadas. Por ejemplo, el Poder Legislativo tiene la facultad de llevar a cabo el juicio político (artículo 110) o el Ejecutivo puede conceder indultos (artículo 89, fracción XIV). El Poder Ejecutivo tiene atribuciones en ambos poderes: en el Judicial, no solo en cuanto al perdón de los delitos, sino también, como los menciona el artículo 94, en su noveno párrafo: que los juicios de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad se substanciarán y resolverán de manera prioritaria a petición del Ejecutivo por conducto del consejero jurídico del gobierno, justificando la urgencia por motivos de interés social u orden público.

Algunos juristas argumentan que en el desarrollo constitucional no pueden confundirse las funciones de aplicación de leyes que le corresponden al Ejecutivo con las de control de regularidad constitucional, las cuales corresponden a los órganos del Poder Judicial de la Federación (Cossío Díaz, 1998). Sin embargo, el mismo Poder Judicial puede llegar a tener participación indirecta en los trabajos de Legislativo, teniendo en cuenta que a la Suprema Corte le corresponde el conocimiento en última instancia de los procesos en que se pueda plantear la inconstitucionalidad de normas generales (juicio de amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad), la resolución de las contradicciones de tesis y las facultades de investigación (Cossío Díaz, 1998); ya que el artículo 107 en su fracción II, relativo a inconstitucionalidad de normas generales indica que: “la Suprema Corte de Justicia de la Nación notificará [la inconstitucionalidad de la norma] a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad”. (Subrayado propio).

¿No sería mejor que en ese periodo de 90 días la autoridad emisora subsane el error? Lo anterior podría ocurrir si la Suprema Corte, al detectar una inconstitucionalidad, alertara al Congreso de la Unión vía iniciativa de ley para su reforma, adición, derogación o abrogación. Con eso se podría dotar de certidumbre jurídica al gobernado, en un gran mecanismo de equilibrio y cooperación entre poderes y disminuyendo la carga de trabajo de la Suprema Corte, al poder modificar de raíz la norma ambigua o vaga.

Los tratadistas en la materia mencionan que lo anterior reforzaría la coordinación armónica en el desarrollo de las relaciones entre los poderes, en un marco de respeto, unidad e integración, que coadyuve al fortalecimiento del Poder Judicial de la Federación, para perfeccionar el marco jurídico de su actuación, sin menoscabo de los otros dos poderes de la Unión (Yunes Zorrilla, 2002).

La Suprema Corte de Justicia tendría una altísima función política y moral no solo en los postulados antes vertidos sobre acciones de inconstitucionalidad, sino también podría proponer –en materia de jurado federal de ciudadanos– centros de justicia penal, carrera judicial, facultad de atracción de controversias, división territorial y, en general, respecto a los órganos administrativos del Poder Judicial de la Federación (Murguia, Gutierrez, 2018). Tal atribución la tienen el Poder Ejecutivo cuando presenta su ley orgánica y el Poder Legislativo cuando aprueba su ley orgánica (Zavala Gómez del Campo, 2003).

El jurista Isidro Mendoza García ha declarado que “por dinamismo y eficacia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su función de creación jurisprudencial, con tal de adecuar y dar cumplimiento a sentencias en materia de protección a derechos humanos ha constituido sus resoluciones como función legislativa, a pesar de no ser connatural dentro de la división de poderes, dichos ajustes y armonizaciones con el tiempo se trasladan al Poder Legislativo.” (CEDIP, 2019).

Durante el siglo xx y lo que va del xxi, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha participado directamente en asuntos legislativos en respuesta a la petición del titular del Ejecutivo Federal. Ejemplo de lo anterior fue la reforma del 30 de diciembre de 1950 por la cual se crearon los Tribunales Colegiados de Circuito. El texto de la iniciativa fue desarrollado por el Poder Judicial, a petición del presidente Miguel Alemán, quien remitió el texto al Constituyente Permanente. Otro ejemplo data del 25 de octubre de 1967, cuando en el sexenio del presidente Gustavo Díaz Ordaz se faculta a los Tribunales Colegiados de Circuito a crear jurisprudencia. El proceso legislativo fue el mismo de cooperación. Por último, qué decir de la reforma de mayo de 1995 que reestructuró a la misma Suprema Corte. Actualmente, el Tribunal en Pleno nombra una comisión para elaborar un anteproyecto que luego se discutirá en sesión plenaria, para después remitirlo al Ejecutivo y que éste, a su vez, lo traslade al Legislativo (Poder Judicial Contemporáneo, 2007).

En síntesis, la Suprema Corte debería ejercer tal función directamente, sin intermediarios, como lo ha venido haciendo por más de 70 años.

En el mismo contexto histórico del constitucionalismo mexicano, el Poder Judicial ya había sido dotado de esta facultad mencionada. En 1836, con las Bases y Leyes Centralistas Constitucionales de la República Mexicana, en la tercera ley se determinaba en su artículo 26, fracción II, que correspondía a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de iniciativa en “lo relativo a la administración de su ramo”. La misma norma se incluyó en los proyectos de 1840 y en los dos de 1842. Sin embargo, sin explicación alguna, para la Constitución de 1857 tal disposición desapareció (Yunes Zorrilla, 2002).

Adicional a lo anterior, hoy en día, en las respectivas constituciones locales de 29 de los 31 estado libres y soberanos de la República mexicana se previene la participación del Poder Judicial en el proceso de creación de leyes (Yunes Zorrilla, 2002).

Habría que decir también en el plano internacional en otros países se ha establecido la facultad de iniciar leyes por el Poder Judicial, tal es la situación de España, Noruega, Brasil, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Honduras (Zavala Gómez del Campo, 2003).

La manifestación de ideas en pro de los argumentos aquí planteados ha sido reiterada por los tres poderes de la unión. En el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012), este envió una iniciativa de ley sobre el tema para su discusión y debate en el Congreso. Desde el siglo pasado, en el Poder Legislativo se ha intentado lograr tan anhelada iniciativa, registrando participaciones de legisladores sobre el tema en 1994, 1999, 2002, 2003, 2004, 2007, 2008, 2009, 2012 (Chavarría Cedillo, 2010); y más recientemente, en diciembre del 2018, la senadora María Guadalupe Murguía Gutiérrez presentó una iniciativa con tal propósito (Murguia, Gutierrez, 2018). Por último, el ministro Juventino Castro (1995-2003) mencionó: “Resulta una inequidad que sean el Legislativo o el Ejecutivo, quienes propongan las normas de organización y funcionamiento del Poder Judicial Federal.” (Rodríguez Doval, 2012).

La mayoría de las iniciativas que se han presentado coinciden en el mismo objetivo: “que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en pleno, por mayoría de 8 votos, tenga atribuciones de enviar iniciativas de ley al Legislativo, en cualquier materia procedente de un asunto que este en su esfera de controversia”. Conviene subrayar que, otras iniciativas limitan la participación de la Suprema Corte únicamente a opinar respecto a la Ley Orgánica, Ley de Amparo y artículos constitucionales relacionados al Poder Judicial de la Federación, siendo este cúmulo de leyes la columna vertebral de funcionamiento del Poder Judicial (Rodríguez Doval, 2012).

La participación de la Suprema Corte en el proceso legislativo confirmaría sus funciones de máximo tribunal constitucional al poder tutelar efectivamente al gobernado, modificando la norma inconvencional. Ahora bien, no sería violatoria de algún precepto constitucional la colaboración entre los Poderes de la Unión, pues no se aleja del sendero de legalidad que el artículo 49 constitucional impone respecto a la no reunión de dos o más poderes en una sola persona o corporación. Ya anteriormente, la misma Suprema Corte ha confirmado tal aseveración en el criterio de la tesis 2a. CXXVII/2001,[i] haciendo hincapié en la centenaria colaboración legislativa que hasta ahora solo existe entre el Ejecutivo y el mismo Legislativo.

Todas estas observaciones se robustecen con otro criterio judicial (Tesis P. LXVII/99)[ii] del cual considero –con el fin de apoyar mi dicho– que señala las funciones de producción de normas generales se atribuyen a órganos de poder específicos y distintos entre sí, que por regla general se ejerce por un órgano colegiado. Además, la participación del Alto Tribunal en el proceso parlamentario no tendría preferencia puesto que también deberá someterse (el trabajo elaborado en la materia) al debate y votación que al efecto lleven los legisladores.

El legislador, en variadas ocasiones, ha hecho suyos los trabajos de corte legislativo, como exposiciones de motivos que la Suprema Corte ha elaborado en temas de su amplia experticia. Ejemplo de ello fue la Ley de Amparo del 2 de abril del 2013, la cual incorporó a la discusión un conjunto de propuestas efectuadas desde el año 2000 por el Poder Judicial de la Federación.[iii]

A pesar de los beneficios que pudiese traer este cambio en el paradigma constitucional de la nación, se debe ser cauteloso en la manera en que se dé la reforma. Algunos tratadistas mencionan que el Principio de Relatividad o Fórmula Otero podría corromperse, ya que este protege únicamente al quejoso que reclama el acto afectado. Supongamos que en un amparo directo se atrae el recurso de revisión sobre algún litigio fiscal, si la Corte en Pleno resolviera por mayoría de 8 votos la inconstitucionalidad del asunto y enviara una iniciativa al Legislativo, ¿la protección sería erga omnes? Esto causaría un obstáculo con el artículo 107 constitucional, fracción II, cuarto párrafo, acerca de las excepciones de inconstitucionalidad en materia tributaria. Por lo anterior, como se decía anteriormente, el legislador en caso de erigir tal reforma tendría que exponer detalladamente como se daría.

Se concluye diciendo que, lograr lo anterior armonizaría criterios a nivel local y federal, lo cual siempre ha sido un objetivo; aunque las Entidades Federativas lo han logrado casi en su totalidad, la Federación es el tema pendiente.

De igual forma puede argumentarse que el logro de que lleguen a participar los tres poderes de la unión permitiría dar mayor legitimidad al origen, formulación y vigencia de la ley. El Judicial mediante la iniciativa; el Legislativo mediante el análisis, discusión, modificación y, en su caso, aprobación de la misma; el Ejecutivo mediante su promulgación y publicación (Zavala Gómez del Campo, 2003). Sin embargo, deben establecerse claramente los mecanismos y procesos en ley, confiando en que pueda ser un “momento grotiano” en el constitucionalismo mexicano.

 


Pablo Rodolfo Luna Herrera es Licenciado en Derecho por la Universidad Tecmilenio, Investigador y autor en estudios Jurídicos y Monetarios. Correo: compramet@hotmail.com


Fuentes

Chavarría Cedillo, S. (2010), Facultad de Iniciativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, p. 25.

Cossío Díaz, J. R. (1998), “La Suprema Corte ¿Nuevas Atribuciones?”, Nexos.

Rodríguez Doval, F. R. (2012), Iniciativa de Ley que reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos suscrita por el diputado Fernando Rodríguez Doval, del grupo parlamentario del PAN. México, D.F.: Cámara de Diputados.

Scharf P. M., (2010), Seizing the “Grotian Moment” Accelerated Formation of Customary International Law in Times of Fundamental Change. De Cornell Law School.

Murguía Gutiérrez, M. G. (2018), Iniciativa con Proyecto de Decreto, a cargo de la senadora María Guadalupe Murguía Gutiérrez, por el que se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ciudad de México. Cámara de Senadores.

El Poder Judicial Contemporáneo (2007). La Descentralización en la Impartición de Justicia Federal. México D.F: Suprema Corte de Justicia de la Nación.

CEDIP (2018), Foro “El Congreso de la Unión en el concierto internacional”, CEDIP (Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias), en colaboración con la FES Aragón, UNAM, Cámara de Diputados.

Rodríguez Doval, F. R. (2012). Iniciativa de Ley que reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos suscrita por el diputado Fernando Rodríguez Doval, del grupo parlamentario del PAN. México, D.F.: Cámara de Diputados.

Yunes Zorrilla, J. F. (2002). Iniciativa de Ley de reformas y adiciones al artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para conferir el derecho restringido de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México. D.F: Cámara de Diputados.

Zavala Gómez del Campo, M. Z. (2003), Iniciativa de Ley que reforma y adiciona el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al fin de facultar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para presentar iniciativas de ley sobre la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. México D.F.: Cámara de Diputados.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2019).

 


[i] DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN HISTÓRICA, CAUSAL Y TELEOLÓGICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO .189106. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIV, Agosto de 2001. Tesis Aislada, (Constitucional). Pág. 226

[ii] INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL. SU PRESENTACIÓN CONJUNTA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y MIEMBROS DE AMBAS CÁMARAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN NO VINCULA EL RESULTADO DE SU DISCUSIÓN Y VOTACIÓN NI, POR ENDE, CONSTITUYE TRANSGRESIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. 193254. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo X, Septiembre de 1999. Tesis Aislada, (Constitucional). Pág. 10.

[iii] "PROYECTO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DE LA LEY DE AMPARO, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS". ESTE DOCUMENTO, PUBLICADO POR EL MÁXIMO TRIBUNAL EN 2001 Y SU ANTECEDENTE, CONSTITUYEN UN IMPORTANTE REFERENTE PARA LA COMPRENSIÓN Y ESCRUTINIO DE LA LEY DE AMPARO VIGENTE .200683. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación. Libro 7, Junio de 2014, Tomo II. Tesis Aislada (Común). Pág. 1795.

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