El debate sobre la revisión jurisdiccional de los actos parlamentarios en México

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*La persona autora formó parte de uno de los equipos ganadores del premio al mejor escrito memorial de la segunda edición de la competencia universitaria “El camino hacia la Suprema Corte”

 

El 23 de febrero de 2022 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) aprobó en sesión pública la formación de la jurisprudencia 2/2022[i] con la cual se consolidó su cambio de criterio respecto al control judicial de los actos parlamentarios, al establecer que algunos sí pueden estar sujetos a dicho control. El 19 de abril del mismo año se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma aprobada por el Congreso de la Unión al artículo 10 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME). Dicha reforma consistió en adicionar un inciso que establece la improcedencia de todos los medios de impugnación que pretendan controvertir cualquier acto parlamentario ante el TEPJF, es decir, en respuesta al cambio de criterio de la Sala Superior, el propio Poder Legislativo reformó la normativa electoral para establecer que en ningún supuesto sus actos parlamentarios son susceptibles de revisión o control judicial por parte del Tribunal Electoral.  

De lo anterior, es evidente que el tema del control constitucional de los actos parlamentarios es controversial y genera posiciones encontradas, pero ¿por qué hay posiciones tan opuestas respecto de si los actos parlamentarios pueden ser revisados en sede jurisdiccional?, y una vez superado lo anterior surge una diversidad de posiciones en relación a qué actos sí pueden ser sometidos a dicha revisión y cuáles no.

Este tema genera discusión debido a que su análisis necesariamente implica incluir en el debate una característica determinante en la democracia mexicana actual: la división de poderes. Como sabemos, en las constituciones democráticas, como la de México, uno de los aspectos esenciales que se establece es el principio de división del ejercicio del poder, es decir, el Poder soberano de la Federación se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Por eso, hablar de la revisión de actos parlamentarios en sede jurisdiccional implica cuestionar si el Poder Judicial está facultado para analizar la constitucionalidad o legalidad de un acto parlamentario y, en consecuencia, ordenarle parámetros al Poder Legislativo conforme a los cuales deba ceñir su actuar, pudiendo llegar hasta el extremo de modificar la integración de alguna comisión del Congreso de la Unión, decisión que en un principio y de manera superficial podría parecer un acto totalmente sujeto a la voluntad de las legisladoras y los legisladores.

Pero para entender por qué el debate alrededor de este tema se ha acrecentado este año primero es necesario hablar del criterio que estuvo vigente y sostuvo el TEPJF hasta principios de 2022, que consiste en que el derecho político-electoral a ser votado excluye de su tutela a los actos políticos comprendidos en el derecho parlamentario, esto porque la Sala Superior estimaba que el derecho de acceso al cargo se agota en el establecimiento de las garantías y condiciones de igualdad para ocupar el cargo y para el ejercicio de la función pública correspondiente, y no comprende otros aspectos que no sean propios del cargo para el cual fue proclamada la persona servidora pública ni se refiere a situaciones jurídicas derivadas o indirectas de sus funciones materiales desempeñadas.

Así, el TEPJF consideraba[ii] que los actos concernientes a la actuación y organización interna de los órganos legislativos, ya sea por la actividad individual de sus integrantes, o bien por la que desarrollan en conjunto a través de fracciones parlamentarias o en la integración y funcionamiento de las comisiones, están esencial y materialmente desvinculados de los elementos del objeto del derecho político-electoral de ser votado. Y por tanto, por años consideró improcedentes los medios de impugnación que pretendían controvertir actos correspondientes al derecho parlamentario.

En la sesión pública llevada a cabo el 26 de enero de 2022, la Sala Superior abandonó el mencionado criterio al resolver dos juicios[iii] que después servirían para la formación de la jurisprudencia 2/2022. El tercer precedente[iv] que consolidó la formación de dicha jurisprudencia se aprobaría unas semanas después, el 16 de febrero del mismo año.

El cambio de criterio de la Sala Superior derivó, en parte, de la nueva interpretación realizada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) unos meses antes (en agosto de 2021) en el amparo en revisión 27/2021 en relación con la inimpugnabilidad de actos legislativos,[v] esto se generó porque después de las reformas constitucionales de 2011 en materia de amparo y derechos humanos que respectivamente incluyeron el interés legítimo en el juicio de amparo y el parámetro de regularidad en materia de derechos humanos; en palabras de la propia Primera Sala se abrió la puerta para revitalizar la discusión de la impugnabilidad de diferentes actos intralegislativos que se dan en el derecho parlamentario.[vi]

Ahí la Corte concluyó que por regla general cualquier acto u omisión de autoridad del Poder Legislativo que resulte del ejercicio de la función legislativa sin valor de ley o, como lo denominó la Primera Sala, de actos intralegislativos, son justiciables en el amparo cuando se afecta algún derecho humano.

A raíz de esta interpretación de la SCJN, que marcó un renovado entendimiento respecto de la justiciabilidad de los actos intralegislativos, la Sala Superior consideró que, de igual forma, se le exigía realizar un nuevo y diverso análisis de la posibilidad de someter a escrutinio del TEPJF los mencionados actos intra legislativos cuando se cuestionara que han vulnerado el ejercicio de un derecho político-electoral.

Así, la Sala Superior estableció el nuevo criterio que prevalece, consistente en que no todos los actos parlamentarios pueden someterse a control judicial; los de naturaleza política, por corresponder a la manera en cómo se ejerce el poder al interior del Congreso de la Unión, quedan excluidos de la jurisdicción electoral. Únicamente los actos parlamentarios de naturaleza jurídica, que involucren aspectos que afecten los derechos político-electorales como el de ser votado, en su vertiente de ejercicio efectivo del cargo, serán procedentes de ser analizados por el TEPJF.

En esta lógica, al resolver los precedentes que conforman la jurisprudencia 2/2022, la Sala Superior realizó una nueva reflexión sobre los criterios de máxima representación, pluralidad y proporcionalidad al interior del Congreso, que llevaron al Tribunal Electoral a concluir que en los casos concretos se había vulnerado el derecho político-electoral de ser votado de las actoras y los actores, en su vertiente de ejercer el cargo.

Por lo anterior, la Sala Superior ordenó a ambas Cámaras del Congreso de la Unión que en la siguiente integración de la Comisión Permanente las diputaciones y senadurías estén representadas conforme al principio de máxima representación efectiva, sustentado en los criterios de proporcionalidad y pluralidad. Y, en particular, a la Cámara de Senadoras y Senadores le ordenó que en el ámbito de sus atribuciones establezca en su normativa interna un procedimiento y disposiciones para que en las propuestas de las senadurías que integrarán la Comisión Permanente se contemple a las senadurías independientes o sin grupo parlamentario.

Pero ni siquiera en el propio Tribunal Electoral hay unanimidad respecto a si los actos parlamentarios pueden ser sujetos a control judicial, pues se ha hecho evidente que dentro de la actual conformación de la Sala Superior, una magistrada y un magistrado (2 de 7 magistraturas) sostienen que ningún acto parlamentario es susceptible de ser analizado por el TEPJF, esto porque lo consideran una indebida interferencia al ámbito de competencias entre el Poder Judicial y el Legislativo.

El impacto político que generó el cambio de criterio de la Sala Superior fue tal, que motivó al presidente de la Cámara de Diputados a presentar una iniciativa de reforma para adicionar un inciso h al numeral 1 del artículo 10 de la LGSMIME, y así establecer que todos los medios de impugnación que pretendan controvertir cualquier acto parlamentario del Congreso de la Unión ante el TEPJF serán improcedentes. Esta iniciativa fue presentada tan sólo 8 días después (el 3 de febrero) de que la Sala Superior resolviera los juicios que, posteriormente, formarían la jurisprudencia 2/2022.

La reforma a la LGSMIME fue aprobada por mayoría en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, con una sorprendente rapidez, poco común al compararse con el tiempo de discusión y aprobación de otras iniciativas, lo que indudablemente demostró el gran descontento de la mayoría de legisladoras y legisladores con relación a las mencionadas resoluciones de la Sala Superior, porque consideran que el Tribunal Electoral se extralimitó en sus facultades, pues precisamente cada uno de los Poderes de la Unión tiene normatividad interna que debe cumplir y garantiza el principio constitucional de la división de poderes.

No obstante, tampoco en el Congreso de la Unión hay consenso respecto a la postura adoptada, por lo cual Movimiento Ciudadano promovió una acción de inconstitucionalidad en contra de la reforma al artículo 10 de la LGSMIME, la cual todavía se encuentra pendiente de resolución. Sin embargo, es relevante destacar que al ser una acción de inconstitucionalidad en materia electoral, de conformidad con el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el ministro ponente solicitó opinión a la Sala Superior, la cual fue votada y remitida a la Corte en mayo de 2022.

En ésta[vii] la Sala Superior por mayoría de 5 votos concluyó que la reforma por sí misma no es contraria a la regularidad constitucional, en la medida que puede admitir una interpretación que la hace estar conforme con la Constitución, en el entendido de que la causal de improcedencia no será aplicable en casos en los que se controviertan actos parlamentarios que afecten derechos fundamentales de participación política o de índole político-electoral. Y únicamente en el supuesto de que se considere que no procede una interpretación conforme la Sala Superior opina que la norma cuestionada es inconstitucional.[viii] Así, el TEPJF reiteró el criterio consolidado en la jurisprudencia 2/2022.

Aunada a la resolución de la Corte, hay muchos temas relacionados con la revisión jurisdiccional de los actos parlamentarios que todavía están pendientes en la agenda, por ejemplo, el efectivo cumplimiento del Congreso de la Unión a las ejecutorias de la Sala Superior. Pues sirve de poco, o nada, que el TEPJF analice los actos parlamentarios y determine que efectivamente se vulneró el derecho político-electoral a ser votado, si la Cámara responsable hace todo lo posible por retardar e incumplir lo ordenado en la ejecutoria. Situación en la que se encuentra la parte actora de uno de los precedentes[ix] que originó el cambio de criterio de la Sala Superior.

Es evidente la resistencia del Poder Legislativo para que sus actos sean revisados por el Poder Judicial; más que defender y establecer límites para garantizar el principio constitucional de la división del poder para su ejercicio, pareciera que busca obstaculizar el avance y progresión del control judicial sobre los actos parlamentarios que se ha ido desarrollado a través de la jurisprudencia, tanto de la SCJN como del TEPJF, y que ha maximizado la protección a los derechos humanos, priorizando el acceso a la justicia frente a la inimpugnabilidad de actos legislativos.

No cabe duda de que el tema del control jurisdiccional de los actos parlamentarios va a continuar siendo motivo de controversias y opiniones encontradas, pues al ser un tema vinculado con la materia política y, en especial, con la división del poder y su control, genera un choque entre los diferentes intereses que hay de por medio. En los próximos meses seremos testigos del surgimiento y definición de más conflictos y juicios relacionados con el tema, por lo que podemos estimar que el debate apenas empieza.


Astrid Guadalupe Campos Herrera es egresada de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Marista de Mérida.


Fuentes

Jurisprudencia 2/2022, pendiente de publicación en la Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Aprobada por mayoría de 6 votos de la Sala Superior en sesión pública celebrada el 23 de febrero de 2022.

Jurisprudencia 34/2013, Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 6, Número 13, 2013, páginas 36, 37 y 38.

Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Última reforma publicada DOF 19-04-2022.

Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Última reforma publicada DOF 07-06-2021.

Opinión con número de expediente SUP-OP-9/2022, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, emitida en la Acción de Inconstitucionalidad 62/2022, 24 de mayo de 2022.

Sentencia recaída al Amparo en Revisión 27/2021, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ponente: ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, 18 de agosto de 2021.

Sentencia recaída al Juicio Electoral SUP-JE-281/2021, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Ponente: magistrado Felipe de la Mata Pizaña, 26 de enero de 2022.

Sentencia recaída al Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano SUP-JDC-1453/2021, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Ponente: magistrado Felipe de la Mata Pizaña, 26 de enero de 2022.

Sentencia recaída al Recurso de Reconsideración SUP-REC-49/2022, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Ponente: magistrado Indalfer Infante Gonzales, 16 de febrero de 2022.


[i] Jurisprudencia 2/2022 de rubro: ACTOS PARLAMENTARIOS. SON REVISABLES EN SEDE JURISDICCIONAL ELECTORAL, CUANDO VULNERAN EL DERECHO HUMANO DE ÍNDOLE POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO, EN SU VERTIENTE DE EJERCICIO EFECTIVO DEL CARGO Y DE REPRESENTACIÓN DE LA CIUDADANÍA.

[ii] Jurisprudencia 34/2013 de rubro: DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO.

[iii] Al resolver el SUP-JDC-1453/2021 y su acumulado y SUP-JE-281/2021 y su acumulado.

[iv] SUP-REC-49/2022.

[v] En ese caso, se analizó la votación por medio de células (secreta) realizada por el Congreso del Estado de Yucatán sobre el Dictamen para reformar la Constitución Política local con el objeto de reconocer el matrimonio igualitario en la entidad.

[vi] Amparo en Revisión 27/2021.

[vii] Opinión con el número de expediente SUP-OP-9/2022, emitida en la acción de inconstitucionalidad 62/2022.

[viii] Al resolver el expediente SUP-JE-93/2022 el 8 de junio de 2022, la Sala Superior reiteró ese criterio.

[ix] SUP-JE-281/2021 y acumulado.

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